我國將如何漸進式延遲退休年齡?
延遲退休年齡是全球各國應對人口老齡化問題的重要政策選擇,我國已明確提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策。漸進式延遲退休年齡,對勞動力結構與就業、收入分配、經濟增長、養老金收支與養老保險制度改革、公眾社會預期與社會穩定等,具有明顯而深遠的影響,必須精心謀劃、審慎推進。
發達國家的退休工作比一般為0.5,即退休20年,工作40年
無論各國退休年齡政策有何差異,但以下因素對於退休年齡的影響是決定性的:人均壽命、人口老化率、初始勞動年齡或勞動人口受教育年限、勞動環境、工作性質、勞動力供求狀況、養老保險基金儲備以及社會經濟發展水平等。科林·吉列恩在其《全球養老保障———改革與發展》一書中,運用“退休工作比”來說明“勞動者在職期間的勞動貢獻與退出勞動年齡之後所享受的福利之間的均衡”。
退休工作比維持在多少對於一個國家來說才算合適,將關係到推遲退休年齡的決定。發達國家這個比值一般為0.5,基本上是退休20年,工作40年。退休工作比的計算公式為:退休工作比=(人均預期壽命-退休年齡)/(退休年齡-初始勞動年齡)則理想的退休年齡為:(人均預期壽命+退休工作比×初始勞動年齡)/(1+退休工作比)。
退休年齡決定機制作為體現退休年齡決定性因子在退休年齡政策調整中的簡易方法(標準退休年齡+工作年限),在國際社會確定退休年齡時已經得到普遍應用。在這一機制中,標準退休年齡是基於一定時點所選擇的理想化、標準化退休年齡,如我國現行的60歲退休年齡(實際上是實際退休年齡和理想化法定退休年齡的均衡值);工作年限是一個勞動者實際的工作年限值,它反映的是個體的社會平均勞動貢獻,但它與初始勞動年齡、勞動人口受教育程度有關。一般而言,在一個以自然年齡決定的退休年齡政策中,勞動者受教育程度越低,初始勞動年齡越小,工作年限會越長;反之,勞動者受教育程度越高,初始勞動年齡越大,工作年限則會越短。在一個以標準年齡決定的退休年齡政策中,則可以平衡受教育程度等個體因素差異而帶來的制度不公,從而大致實現不同年齡、受教育程度、性別等勞動者的勞動公平。因此,在以機制決定的退休年齡政策中,就應該規避自然年齡決定退休政策對較低受教育程度者的不公,同時又保障了政策的一致性。
延遲退休年齡與放開“單獨二胎”等政策一樣,都是基於我國人口紅利減少而進行的增加勞動力存量供給的戰略選擇
我國退休年齡延遲政策討論與提出的背景,既有世界養老金改革的國際條件,也有我國人口老齡化、社會治理轉型的國內社會經濟條件。退休年齡延遲將對我國勞動力供給、經濟發展、收入分配、養老基金收支和公眾社會預期產生一定的社會經濟效應。因此,科學制定退休年齡延遲政策方案,適時實施退休年齡延遲政策方案,穩步推進退休年齡政策方案,並在充分考慮其支援條件與約束條件下,與養老保險制度改革的協同並舉、同步推進,才能達到預期的政策效果。
根據我國目前實際退休年齡的現狀,借鑑機制設計理念與方法,我國宜採用以工作年限為基礎,採用漸進式、差異化的退休年齡政策,即採取“95(99)=標準退休年齡(60歲)+工作年限”的思路,在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五個方案進行優選、漸進,對不同型別勞動者(工種、受教育程度、性別等)採取差異化的退休年齡政策。需要特別說明的是,作為一種社會關注度很高的公共政策,退休年齡政策方案研究必須分析其政策關鍵要素。
在退休年齡政策要素中,首先要確定政策目標。一項公共政策的目標應該是符合公共預期的,具有可實施性,同時也應該是符合一國在一定時期的發展戰略,具有前瞻性。在漸進式延遲退休年齡政策目標要素中,我們篩選了提高平均退休年齡、增加勞動力供給和降低退休工作比三個指標。其實,延遲退休年齡政策作為一種國家戰略,它與放開“單獨二胎”政策的政策目標是完全一致的,就是基於我國人口紅利的減少而進行的增加勞動力存量供給的戰略選擇。
其次是政策內容。一項公共政策的內容應該清晰、易懂,具有可操作性。在漸進式延遲退休年齡政策內容要素中,我們篩選了明確工作年限和法定退休年齡兩個指標。工作年限是退休年齡確定的最低值,它以最低受教育程度者工作年限為標準,可以看作勞動者享受退休待遇的義務;法定退休年齡是退休年齡確定的最高值,它以最高受教育程度者的最高退休年齡為標準,可以看作勞動者享受退休待遇的權利。也就是說,在最低的工作年限指標這個結點上,對於勞動者和僱主來說具有強制性,即勞動者若無不可抗拒的意外,不得提前退休,僱主若無非常正當的理由不得解僱職工。在兩個指標之間(彈性區間)勞動者和僱主具有可選擇的自願性。在最高的法定退休年齡指標這一結點上,勞動者具有一定的自願性,一個勞動者認為自身健康許可,本人又有意願要繼續工作,而社會又有適當的工作崗位,則政策可允許該勞動者在這個結點之後延遲退休,並在之後的養老金待遇中給予激勵。
第三是政策原則。任何一項公共政策都必須符合公眾預期、促進經濟增長和保障社會穩定的原則,具有政策正效應。漸進式延遲退休年齡政策更應該符合社會公眾預期,保障社會穩定。
第四是政策實施的約束條件。任何公共政策都是在一定約束條件下才能保障其正向效應發揮的,因此,政策的制定與實施,都必須充分分析和研究其發揮作用的約束條件。在漸進式延遲退休年齡政策約束條件要素中,我們篩選了勞動人口平均受教育年限、人口平均壽命、人口老齡化程度和經濟總量四個指標。在各國退休年齡政策調整的經驗中,這四個指標對於一國退休年齡政策調整在其經濟社會發展中的戰略意義非常顯著。最後是政策啟動實施的最佳時間。如果上述約束條件具備,則可視為該政策方案具有在這一時期實施的可能性和可行性。
目前我國平均退休年齡僅53歲,應採取漸進式延遲退休方案,逐步提高到64歲
根據上述政策思路,我國漸進式延遲退休年齡政策可形成以下五個方案。
方案一:“95制”。也就是標準退休年齡(60歲)+工作年限(35年)。其政策目標是將我國平均退休年齡從目前53歲提高到56歲(提高3歲),每提高一年因延遲退休而增加勞動力供給至少695.5萬人(根據人力資源與社會保障部2011、2012、2013年三年累計退休人數計算的平均值),提高3歲累計增加勞動力供給2086.6萬人,退休工作比達到0.6。政策內容是,每一入職年齡勞動者的理想工作年限為35年,法定退休年齡為63歲。其政策約束條件是勞動力人口的平均受教育年限達到11年,人口平均壽命達到75歲,人口老齡化率在16%(60歲以上)或10%(65歲以上),經濟總量為10萬億美元。最佳啟動時間為2015年。
對於為什麼選擇“95制”作為起始的延遲退休年齡的政策方案,是由於我國目前的實際退休年齡在45-60歲之間,平均退休年齡大致在53歲左右,也就是說,我國現行的'退休年齡制度大致相當於“90-94制”水平,以“95制”作為初始政策方案,既與現行政策基本接近,不會引起過多的公眾反映,同時又會達到一定程度延遲退休年齡的政策目的。
方案二:“96制”。也就是標準退休年齡(60歲)+工作年限(36年)。其政策目標是將我國平均退休年齡從56歲提高到58歲(提高2歲),每提高一年因延遲退休而增加勞動力供給至少695.5萬人,提高2歲累計增加勞動力供給1391.0萬人,退休工作比達到0.528。政策內容是,每一入職年齡勞動者的理想工作年限為36年,法定退休年齡為64歲,其政策約束條件是勞動力人口的平均受教育年限達到12年,人口平均壽命達到77歲,人口老齡化率在21%或14%,經濟總量為18萬億美元。最佳啟動時間為2025年。
方案三:“97制”。也就是標準退休年齡(60歲)+工作年限(37年)。其政策目標是將我國平均退休年齡從58歲提高到60歲(提高2歲),每提高一年因延遲退休而增加勞動力供給至少695.5萬人,提高2歲累計增加勞動力供給1391.0萬,退休工作比達到0.514。政策內容是,每一入職年齡勞動者的理想工作年限為37年,法定退休年齡為65歲。其政策約束條件是勞動力人口的平均受教育年限達到13年,人口平均壽命達到79歲,人口老齡化率在29%或21%,經濟總量為30萬億美元。最佳啟動時間為2035年。
方案四:“98制”。也就是標準退休年齡(60歲)+工作年限(38年)。其政策目標是將我國平均退休年齡從60歲提高到62歲(提高2歲),每提高一年因延遲退休而增加勞動力供給至少695.5萬人,提高2歲累計增加勞動力供給1391.0萬人,退休工作比達到0.5。政策內容是,每一入職年齡勞動者的理想工作年限為38年,法定退休年齡為66歲,其政策約束條件是勞動力人口的平均受教育年限達到14年,人口平均壽命達到81歲,人口老齡化率在31%或24%,經濟總量為35萬億美元。最佳啟動時間為2045年。
方案五:“99制”。也就是標準退休年齡(60歲)+工作年限(39年)。其政策目標是將我國平均退休年齡從62歲提高到64歲(提高2歲),每提高一年因延遲退休而增加勞動力供給至少695.5萬人,提高2歲累計增加勞動力供給1391.0萬人,退休工作比達到0.487。政策內容是,每一入職年齡勞動者的理想工作年限為39年,法定退休年齡為67歲。其政策約束條件是勞動力人口的平均受教育年限達到15年,人口平均壽命達到83歲,人口老齡化率在34%或25%,經濟總量為40萬億美元。最佳啟動時間為2055年。
基於以上五種方案,我們提出漸進式延遲退休年齡的政策建議如下:分別從2015年、2025年、2035年、2045年和2055年左右起,勞動者分別只要滿足35年、36年、37年、38年和39年的最低工作年限,或者63歲、64歲、65歲、66歲和67歲的法定標準退休年齡即可彈性選擇個人實際退休時點,其政策效果是逐步將我國平均退休年齡從目前的53歲提高到64歲。
上述五種方案,作為一個系統的延遲退休年齡政策的整體方案,體現了根據人口、經濟社會發展等社會條件變化而小步漸進的思路,而關於國際社會普遍採用的男女差別的退休政策,在上述方案中已經包括其中,因為一般而言,女性往往受教育程度較低,入職相對較早,往往能夠滿足最低工作年限的要求,因而往往相對退休較早;即就是受教育程度較高的女性,她們從事的職業又往往是以非體力勞動為主,如果她們願意,則可選擇最高的法定退休年齡指標作為她們退休行為的選擇。同時,從性別平等的視角,退休政策的一致性有利於促進性別平等,而政策實施中個體的可選擇性則能夠滿足不同個體的差異化需求。