責令改正通知書如何合法運用
四川省瀘州市合江食品藥品監管局 楊文平 牟元勇
《行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正違法行為”。《藥品監督行政處罰程式規定》第三十二條要求：“藥品監督管理部門在進行案件調查時，對已有證據證明有違法行為的應當出具《責令改正通知書》，責令其改正或限期改正違法行為”。但是，筆者在大量的實際執法案卷中發現，很多案件在調查的過程中根本沒有出具《責令改正通知書》。對這種現象出現了多種解釋，比較有代表性的有三種：一、先出具了《責令改正通知書》，然後又出具《行政處罰決定書》，違反了一事不再罰原則；二、案件已經立案調查了，隨後就要做出行政處罰，沒有必要先出具《責令改正通知書》；三、有的違法行為在罰則的條款中沒有責令改正的內容，不必作出責令改正或限期改正。
筆者認為以上三種解釋均值得商榷，理由是：
一、責令改正不是行政處罰。根據《行政處罰法》第八條的規定，責令改正沒被列入行政處罰種類，它只是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政處理或行政命令，但不是行政處罰行為，其有別於行政處罰決定，不是對違法行為人進行的行政處罰。即便是將責令改正載入行政處罰決定書也是不恰當的，特別是罰條中沒有責令改正表述的，就更不對了。《責令改正通知書》與《行政處罰決定書》不同屬行政處罰，這就不能構成對同一違法行為作出兩次行政處罰，也就談不上違反了一事不再罰的原則。
二、責令改正是法定程式要求。根據行政處罰法定原則，法律法規規定的執法程式，執法人員應當認真執行，不可自由取捨。我們知道，《行政處罰法》第二十三條和《藥品監督行政處罰程式規定》第三十二條對責令改正作出的規定，是執法人員在執法辦案過程中必須遵循的法定程式，當已有證據證明當事人有違法行為的存在，就應當立刻對其違法行為作出禁止要求，履行法定的責令改正程式，終止違法行為的繼續存在。因此，責令改正或限期改正不同於行政處罰決定，它是一項程式規定，不履行則涉嫌程式違法。程式違法如實體違法一樣，都是不合法的。所以，認為“案件已經立案調查了，隨後就要做出行政處罰，沒有必要先出具《責令改正通知書》”的看法是對法律、法規的片面理解，是在執法過程中忽視了對法定程式的履行，是一種重實體法、輕程式法的表現。
三、責令改正不是罰則條款。綜觀《藥品管理法》及配套法規，在罰則條款中，有的有“責令改正”的表述，有的沒有。如《藥品管理法》第八十四條，醫療機構將其配製的製劑在市場銷售的，有責令改正；第七十四條，生產、銷售假藥的，則沒有責令改正。對已有證據證明生產、銷售假藥的違法行為發生了，顯然必須立刻禁止，責令其改正，否則就有危害百姓生命的可能。因此，我們不能以“有的違法行為在罰則的條款中沒有責令改正的內容，就不必作出責令改正或限期改正”。應當說，無論罰則條款中有沒有責令改正的表述，都應該依據《行政處罰法》第二十三條和《藥品監督行政處罰程式規定》第三十二條的規定發出《責令改正通知書》。
四、責令改正是要立刻糾正違法行為。《責令改正通知書》在《行政處罰決定書》下達之前需要終止違法行為的繼續存在，以防止違法行為可能造成對百姓傷害。眾所周知，行政執法案件的調查是一個長期、複雜而又艱鉅的過程，且因為一個違法者可能有多個違法行為，但不是所有的違法行為都能在同一時間偵破，並找到充足的證據證明。即便是一個違法行為，從發現到結案仍有一個時間段，在這個時間段中，對已有證據證明的違法行為顯然是不容許其繼續存在，否則就存在對百姓身體或生命危害的可能。因此，對違法行為及時責令改正或限期改正，有效地終止違法行為，有力地保護了人民的生命安全，體現了《藥品管理法》確立的“保護人民身體安全”的立法宗旨。
筆者認為，在執法實踐中適用《責令改正通知書》應注意以下問題：
一、責令改正或限期改正通知的發出時間、數量問題。發出《責令改正通知書》的條件：一是在進行案件調查時。二是已有證據證明有違法行為。這兩個條件具備時，就是《責令改正通知書》發出時。很顯然，在結案時才發出《責令改正通知書》是不恰當的。對於能否在一個案件中發出兩個及其以上的《責令改正通知書》，法律法規沒有作出明確的規定。但筆者認為，當第一份《責令改正通知書》發出後，又有違法行為滿足了上述兩個條件，就可發出第二份。同理可以依次類推。只不過對於辦案人員來說，減少《責令改正通知書》是辦案能力的一種體現。
二、作出責令改正的期限問題。現行的藥事法律、法規一般未對責令改正和限期責令改正的期限作出規定，實際工作中應根據違法行為的性質、可能改正的時間等確定責令改正的期限，可以當場改正的，應當當場改正；需要一定期限改正的，應當根據實際情況確定改正期限。
三、作出責令改正的形式問題。理論上，責令改正可以口頭作出也可以書面形式作出，但是口頭形式不利用證據的固定儲存，容易引起爭議，況且《藥品監督行政處罰程式規定》第三十二條規定：“藥品監督管理部門在進行案件調查時，對已有證據證明有違法行為的應當出具《責令改正通知書》，責令其改正或限期改正違法行為”。因此建議責令改正應當以書面形式作出，特別是對部分將責令改正作為行政處罰的前置性行政行為的，更應以書面形式作出，避免後續的行政處罰因無程式證據而處於被動。
四、作出責令改正的程式問題。責令改正雖沒有像實施行政處罰一樣設定了嚴格的'程式，但是作出責令改正也應當遵循一般的行政監督管理程式，即表明身份、進行檢查、指出問題、聽取當事人陳述、申辯、下達通知書、簽字確認等。特別要注意的是，不要認為責令改正不是行政處罰，就忽視了證據的固定。在“已有證據證明有違法行為”的表述中，“已有證據證明”是“應當出具《責令改正通知書》”的重要依據，一定要注意固定違法行為的證明證據。對限期改正的應當告知當事人限期改正後的相關事宜，並完成限期改正後的複查程式，作好複查驗收的文字記錄，放入案卷中。在限期改正中，有很多案卷看不到複查驗收的相關資料，往往是發出限期改正通知後，就不再履行復查驗收程式了，這是不完整的，也是常有的錯誤，應當特別注意。
五、《責令改正通知書》依據的表述問題。《責令改正通知書》中表述的內容應是責令當事人停止或糾正違法行為的意思表示，以及在限定期限內未改正可能引起的法律後果。在表述上應避免將責令改正表述為行政處罰。很多執法人員在《責令改正通知書》的填寫上，在填完違法事實和違法條款後，依據的是對該違法行為的處罰罰條，這是將責令改正作為了行政處罰，是《行政處罰決定書》的填寫模式。如生產假藥的，依據《藥品管理法》第七十四條作出責令改正要求，這裡的依據是很不恰當的，一是該條條款中沒有“責令改正”，二是這是一種行政處罰的表述。其實，正如前面所述，無論是法律條款中有、還是沒有“責令改正”的表述，發出責令改正的依據都應該是《行政處罰法》第二十三條和《藥品監督行政處罰程式規定》第三十二條規定，這才是“藥品監督管理部門在進行案件調查時，對已有證據證明有違法行為的應當出具《責令改正通知書》，責令其改正或限期改正違法行為”的法律依據。