試論社會保險費糾紛案件的受理和處理
關於社會保險費糾紛案件是否應當由人民法院按照勞動爭議案件受理的問題，在理論和實踐兩個層面上一直存在爭議。主張不受理的意見認為，我國目前推行的社會保險主要包括基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險五類。這些社會保險都是由一系列行政法規、規章規定，基本養老、基本醫療、失業保險這三大險種的保險費的徵繳既是用人單位的法定義務，也是行政法規賦予勞動行政部門、稅務部門的行政職責，保險金的發放則屬於社會保險經辦機構委託行使行政職能的法定義務，勞動者認為用人單位沒有依法繳納社會保險費的，可以向主管部門投訴，透過行政途徑解決爭議，行政機關可以強制徵繳並申請人民法院強制執行。勞動者認為社會社會保險經辦機構沒有依法發放社會保險金的，可以透過行政訴訟的渠道解決爭議。《社會保險費徵繳暫行條例》第26條規定：“繳費單位拒不繳納社會保險費、滯納金的，由勞動行政部門或者稅務機關申請人民法院依法強制徵繳。”《勞動法》第100條規定：“用人單位無故不繳納社會保險費的，勞動行政部門限期繳納。”上述法律規定說明，繳納社會保險費的義務主體是用人單位和勞動者個人，收繳單位是社會保險機構。從法律關係上分析，繳納社會保險費是國家行政法規規定的一種強制性行政義務，反映的是國家社會保險徵繳部門與繳費義務主體(用人單位和勞動者)之間的一種管理與被管理的行政關係，並非勞動爭議當事人之間的民事關係。因此，社會保險費糾紛不屬於勞動爭議糾紛，或者說不屬於人民法院審理的民事案件的範圍。
主張受理的意見認為，《企業勞動爭議處理條例》第2條規定，企業與職工因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定發生的爭議，按照勞動爭議處理。該條例的解釋註明，“保險”是指社會保險，包括工傷保險、醫療保險、生育保險、待業保險、養老保險和病假待遇、死亡喪葬撫卹等社會保險待遇。顯然，社會保險費糾紛屬於勞動爭議。最高人民法院《關於審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《勞動爭議解釋》)第1條，關於勞動爭議案件的收案範圍，則對《勞動法》第2條和《企業勞動爭議處理條例》第2條作了擴大解釋，將用人單位和勞動者在履行勞動合同過程中，因勞動權利和勞動義務發生的所有糾紛，全部納入人民法院受理的案件範圍之內，同時也將《企業勞動爭議處理條例》第2條規定的四項勞動爭議涵蓋在履行勞動合同過程之中。這是勞動爭議受案範圍的準確定義，有利於保護勞動者利益。同時，勞動監察部門的執法力量不足，加上一些社會保險經辦機構往往要求用人單位整體投保，甚至是幾個險種捆綁式投保才予以接受，損害了勞動者的合法權益，不採取司法救濟手段，勞動者的法定權利就得不到保護。因此，社會保險費糾紛應當作為勞動爭議案件受理。
上述認識上的不一致，導致在司法實踐過程中針對社會保險費糾紛出現了不同的做法。中國審判法律應用支援系統同一個社會保險法律條文下列舉的案例，事由相仿，判法迥異。這種不一致不僅發生在不同的省份，同一個地區不同的法院也存在認識和實踐的偏差。社會保險關乎國計民生、關乎社會政治經濟生活的和諧穩定，人民法院對此類糾紛受理和處理的普遍不一致無疑是法制社會十分尷尬的現象。2006年7月10日，最高人民法院討論通過了《關於審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋二》(以下簡稱《勞動爭議解釋二》)，該司法解釋數易其稿，最終就社會保險費糾紛的定論仍然令人疑惑。《勞動爭議解釋二》第6條規定：“勞動者因為工傷、職業病，請求用人單位承擔給予工傷保險待遇的爭議，經勞動爭議仲裁委員會仲裁後，當事人依法起訴的，人民法院應予受理。”第7條規定“勞動者請求社會保險經辦機構發放社會保險金的糾紛”不屬於勞動爭議。我們很難從這兩條相關的規定中獲得社會保險費糾紛是否作為勞動爭議案件受理和處理的答案。最高人民法院在《〈勞動爭議解釋二〉的理解與適用》中認為，社會保險費糾紛應當區分三個層次，一是如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，造成勞動者損失的，這類爭議應當屬於勞動爭議;二是用人單位為勞動者建立社保關係後，沒有按時足額繳費，這類爭議應當屬於行政爭議，依照行政強制徵繳的程式辦理;三是保險金的發放或者社會保險待遇的給付屬於社會保險經辦機構應當自覺履行的法定職責，這個職責屬於行政法規授權行使行政職權的職責，如果產生糾紛，應屬於行政案件。上述觀點界定了人民法院受理社會保險費案件的範圍，就在於第一層次。最高人民法院就有關法律適用問題的解釋和觀點具有權威性，這就決定了我們只能從中尋求社會保險費糾紛是否應當作為勞動爭議案件受理和處理的答案。開啟答案的鑰匙就在於對第一層次中所謂“造成勞動者損失的”理解。
筆者認為，“造成勞動者損失的”不能作狹義的理解，如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，無論對勞動者造成了現實損失還是將來的損失，人民法院都應當作為勞動爭議案件受理。也就是說，筆者基本支援上述主張社會保險費糾紛作為勞動爭議案件受理的意見，但受理的範圍不包括用人單位為勞動者建立社保關係後，沒有按時足額繳費的爭議，這類爭議按照最高人民法院的意見，應當屬於行政爭議，依照行政強制徵繳的程式辦理。至於保險金的發放或者社會保險待遇的給付，由於爭議雙方是勞動者和社會保險經辦機構，不是發生在用人單位和勞動者之間的糾紛，當然不能作為勞動爭議案件受理。
筆者認為上述社會保險費糾紛作為勞動爭議案件受理的理由如下：
(一)為勞動者辦理社會保險的申報和登記，繳納社會保險費，既是用人單位在公法上的義務，也是相對於勞動者的契約伴隨義務，勞動者有權申請私法上的救濟。《勞動法》第72條、第100條、《社會保險費徵繳暫行條例》第26條等法律法規規定，用人單位拒不繳納社會保險費、滯納金的，可以由行政機關作出行政處理決定，依法申請人民法院強制徵繳。這就表明為勞動者辦理社會保險的申報和登記，繳納社會保險費，屬於用人單位在公法上的義務。用人單位不繳納社會保險費，損害的不僅是勞動者的利益，還損害了國家的整個社會保障制度。因此，勞動者在這種情況下可以獲得公法上的救濟，向勞動行政管理機關舉報，由行政機關依法處理。同時，勞動合同系屬於一種繼續性、具有強烈依賴性之特別結合關係，因而也產生眾多附隨義務。既有勞動者相對於用人單位諸如忠實、注意、通知、競業限制、保密等伴隨義務，也有用人單位相對於勞動者諸如提供安全衛生、勞動條件、休假、特別是參加社會保險的伴隨義務。在工業社會中，每個勞動者最關心的莫過於在出現傷、殘、病、失去勞動能力等情形下的物質幫助，社會保障制度正是基於此而建立。本文所討論的社會保險實際上就是勞動保險，它與勞動者付出勞務密切相關，接受勞動者勞務的用人單位為勞動者參保，也是相對於勞動者的私法上的義務，否則即損害了勞動者的利益，勞動者在這種情況下應當能夠獲得私法上的救濟。其方式就是透過工會等有關組織協調，或者對用人單位提起仲裁和訴訟。
(二)行政強制徵繳與民事司法救濟並不矛盾。如果用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，勞動者既可以透過舉報，由勞動行政管理機關強制徵繳，也可以對用人單位提起仲裁或訴訟維權。兩者之間不存在矛盾，兩者的並行體現了行政職能與司法職能的互補，對於處在弱勢地位的勞動者是一種雙重保護。我們知道，勞動法律法規總體上的性質屬於社會法，即既有行政法的屬性，也有私法屬性。參加社會保險、繳納社會保險費是勞動法律法規作為社會法的典型表現，既關乎勞動者的個體利益，也關乎社會公共利益，用一句話概括就是關乎國計民生。目前，勞動監察機構的執法力量還比較薄弱，作為政府下屬的一個機構，在有可能觸及政府利益的情況下，是很難做出決絕的行動的。社會保險的參保覆蓋面、參保時間和繳費數量還遠遠低於法律法規的規定，這足以證明單純依靠行政力量難以保護勞動者的合法權益。如果人民法院將社會保險費糾紛拒之門外，只能使勞動者的利益受損，且缺乏全面有效的維權途徑。因此，人民法院應當保護勞動者私法上的權利，受理勞動者要求用人單位為自己參保，繳納社會保險費的糾紛。
(三)對“造成勞動者損失的”作狹義的理解，可能造成對勞動者合法權益保護不利的嚴重後果。社會保險目前共有五類，即基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險。應當說，用人單位沒有依法給勞動者建立任何一種社保關係、繳納社會保險費，都可能給勞動者造成損失。那麼，所謂“造成勞動者損失的”，是否指客觀上已經給勞動者造成現實損失的?如果按照最高人民法院該意見的文義理解，可能會得出肯定的答案，否則第一層次無需加上“造成勞動者損失的”定語。這麼理解，確實可以使人民法院迴避一些不便涉及的社會問題，而且可以在用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，造成勞動者現實損失時，使用人單位承擔對勞動者損失的損害賠償責任。但是，如果用人單位沒有依法給勞動者建立社會保險關係中的基本養老、基本醫療社保關係、繳納保險費，勞動者尚未退休、沒有自己參加基本養老保險繳納養老保險費用、沒有實際發生醫療費用等沒有已發生實際損失的情形，則無司法救濟途徑。這就可能導致用人單位採取相應措施，規避參保，造成勞動者將來的損失。比如用人單位在勞動者退休前解除或者終止與勞動者的勞動關係，損害勞動者的合法權益。筆者認為，上述但書部分恰是社會保險制度的核心內容，也是勞動者最為關注的切身利益，如果對“造成勞動者損失的”作已經發生的、現實的損失這樣狹義的理解，可能造成對勞動者老有所養、疾病救助等合法權益保護不利的嚴重後果。
對規範性法律法規、法律檔案的解釋，僅憑文義解釋是遠遠不夠的，還要作歷史解釋、目的解釋。社會保險制度利國利民，完善社會保險制度是社會進步的必然趨勢，而社會保障制度建立、完善的目的無疑是讓勞動者受益，特別是讓勞動者在年老、患病時獲得經濟保障。因此，對“造成勞動者損失的”不能作狹義的理解。已經發生現實損失的，勞動者可以向用人單位主張侵權之責;屬於將來的損失的，由於非因特殊情況必將發生，勞動者可以向用人單位主張參保和繳費之責。這兩種社會保險費糾紛，人民法院均應當受理。
關於社會保險費糾紛案件的處理，也是司法實踐過程中的一個棘手問題，處理上的困難在一定程度上引發了是否應當受理的爭論。根據最高人民法院就社會保險費糾紛區分的三個層次中的第一層次論，結合《勞動爭議解釋二》全民徵求意見稿的精神和本文就兩種社會保險費糾紛應當受理的觀點，可以區分兩個層次進行處理：
(一)用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，已經造成勞動者現實損失的糾紛，勞動者可以請求損害賠償。具體分為以下幾種情況：
1、勞動者退休後，與尚未參加社會保險統籌的原用人單位因追索養老金、醫療費、工傷保險待遇和其他社會保險費發生的糾紛，就是最高人民法院《勞動爭議解釋》第1條第(3)項的規定。這類糾紛按照原用人單位為勞動者依法參保條件下，勞動者能夠從社會保險經辦機構領取的費用或者享受的待遇，由用人單位向勞動者賠償。這裡面也有一些具體情況具體對待的問題，比如用人單位應當為勞動者參加基本養老保險，繳納養老保險費，年限低於15年的，勞動者的待遇只是已經繳納的費用及利息的返還。那麼，用人單位應當繳納的費用及利息屬於勞動者的損失，勞動者只能就該損失主張權利。總之，用人單位向勞動者的損害賠償之責應當等於參保條件下，勞動者能夠獲得的'費用及待遇。
2、勞動者尚未退休，在勞動關係存續期間，因用人單位未為其參加社會保險、繳納社會保險費，而發生現實損失的糾紛。這類糾紛包括勞動者發生工傷、非因工傷的疾病、生育三種情況，勞動者可以按照用人單位依法為其參加工傷保險、基本醫療保險、生育保險條件下的待遇專案和標準主張權利，由用人單位承擔賠償責任。
3、勞動者尚未退休，在勞動關係解除或者終止後，因用人單位未為其參加社會保險、繳納社會保險費，而發生現實損失的糾紛。這類糾紛主要包括勞動者發生非因工傷的疾病、勞動者生育、失業三種情況，勞動者可以按照用人單位依法為其參加基本醫療保險、生育保險、失業保險條件下的待遇專案和標準主張權利，由用人單位承擔賠償責任。該情形下還有一種例外情況是勞動者自己參加社會保險，繳納保險費的，該種情況雖屬例外，但實踐中並不鮮見，也是值得肯定的做法。勞動者可以主張用人單位返還已繳納的費用中屬於單位應當繳納的部分費用。
(二)用人單位沒有依法給勞動者建立社保關係、繳納社會保險費，造成勞動者將來損失的糾紛，勞動者可以要求用人單位為其參保，繳納和補繳社會保險費。造成勞動者將來的損失，既應當包括非因特殊情況必將發生的，比如未參加基本養老保險，也應當包括可能發生的，比如未參加基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險，但可以不包括不可能發生將來損失的生育保險。人民法院對勞動者提出的上述請求應當依法予以支援。
這裡有兩個問題需要進行明確，一是參保和繳費的起始時間的確定，二是判決支援勞動者主張的表述方法。《勞動爭議解釋二》全民徵求意見稿第2條規定：“用人單位與勞動者因社會保障發生的下列糾紛，當事人不服勞動爭議仲裁委員會裁決，依法提起訴訟的，人民法院應當予以受理：(1)1999年2月1日以後，因用人單位欠繳養老、工傷、失業、醫療等社會保險費發生的糾紛……”。這條規定沒有出現在《勞動爭議解釋二》中，因而是確定不能作為人民法院受理和裁判依據的，但它提示了我們社會保險費強制徵繳並受人民法院裁判支援的起始時間，即1999年2月1日。它的依據無疑是《社會保險費徵繳暫行條例》自1999年1月22日起施行，我們應當按照該條例的規定，確定社會保險費爭議參保和繳費的起始時間。對於該時間以前的社會保險費爭議，由於法不溯及既往，只能作為不能透過司法途徑解決的歷史問題。至於《勞動法》就社會保險的相關規定，從尊重國情和現實出發，只好視為不能具體適用的原則規定了。對於該時間以後的社會保險費爭議，以建立勞動關係的時間為起算點，這是沒有疑問的。
支援勞動者主張的判決或者調解書的主文的表述，對用人單位為勞動者參加何種社會保險、各險種參保、繳費的時間，應當明確表述，但繳費的具體數額不宜明確表述。因為社會保險經辦機構核定的繳費基數不斷變化，補繳費用的，還牽涉到滯納金的問題，所以應當作概括性的表述，具體數額由社會保險經辦機構核定。比如判決某某單位於判決生效後10日內為某勞動者辦理基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險的申報和登記手續，並自1999年1月22日起按社會保險經辦機構核定的標準補繳單位應繳納的保險費用，登記後的費用繳納按社會保險經辦機構的正常程式辦理。