WTO爭端解決報告的效力議論文
WTO爭端解決報告的效力議論文
WTO正式成立至今已經近7年了，其爭端解決機制（以下稱為DSB）受理了242起貿易糾紛，其中經過專家組（或專家組和上訴委員會）最終解決的有71件，形成了54個專家組和38個上訴委員會報告 .這些報告到底具備什麼樣的法律效力，這是許多關心WTO的人經常提出的問題。本文擬從專家組和上訴委員會報告對它所處理案件的效力，以及這些報告對DSB在隨後受理之案件的效力 作一分析。
專家組和上訴委員會報告對具體案件的效力
根據WTO《關於爭端解決規則與程式的諒解》（以下稱為DSU），在專家組對貿易爭端的報告散發給全體成員之後，爭端任何一方可以在60天之內提出上訴，上訴委員會一般應當在90天內作出上訴報告。此後，除非DSB經協商一致決定不透過報告，專家組和上訴委員會的報告將在DSB的會議上透過。從WTO成立後由專家組處理終結的71件貿易糾紛看，54個專家組報告沒有被提出上訴的有16個，也就是說70%以上的案件都經過了上訴程式。由於WTO的爭端解決機制實行的“反向一致”原則 ，所有這些案件中還沒有一起因為全體成員一致反對而沒有透過的。
專家組和上訴委員會報告一經透過，就成了WTO成員方的決議。然而，透過對某個案件處理報告的決議並不是爭端解決機制的最終目的。根據DSU第21條，“有效解決爭端有利於全體成員，迅速遵守DSB的建議或裁決是重要的”。研究WTO問題的著名專家、美國喬治頓大學法律中心傑克遜教授指出：“經透過的爭端解決報告對有關成員構成國際法上的義務，它必須改變其做法，使其符合WTO協議及附錄的規定。” 然而，DSB處理的是國家（或地區）之間的貿易糾紛，往往涉及一個國家的法律或法規，執行專家組和上訴委員會報告需要一個成員修改自己的國內法或行政規章。這可不是一朝一夕就能做到的事。且不說根據國際組織的決議修改國內法會產生所謂的“主權喪失感”問題 ，即使在民族情感和法律上都不存在障礙，修改國內法也需要由國內立法機關進行，經過一定的程式；修改行政法規同樣要經過一定程式。這就需要時間。DSU規定，在無法立即遵守專家組和上訴委員會的建議和裁決的情況下，允許在合理時間內執行。這一合理時間可以由有關成員提議，經DSB批准；如未獲得批准，則爭端雙方在報告透過45天之內可共同同意一個合理期限；如無法達成協議，則在報告透過90天內透過仲裁確定期限，這一期限一般不應超過15個月。
從DSB已經處理終結的案件看，54個專家組和/或上訴委員會報告中有11個報告認為被指控的措施沒有違反WTO或某項協議的規定，或者是申訴方沒有履行其舉證義務，或者是被指控的措施已經撤銷，這樣的決定是不需要執行的。其餘43個報告的執行期限情況如下：在7個報告（7個案件）中，被專家組和/或上訴委員會認定其措施不符合WTO規定的成員在3個月內單方面通知DSB，它們已經糾正了被認為違規的措施；19個報告（22個案件）中雙方透過協商一致同意了執行期限，最初這一期限一般是15個月，近兩年協商同意的期限一般是7個月或8個月；有14個報告（25個案件），雙方無法就執行期限達成一致意見，最終由仲裁確定執行期，最初4個報告的期限是15個月，近兩年這一期限有縮短的趨勢，一般在10個月左右，最短的一個為4個月零14天 .根據WTO公佈的資料，在執行期到期後的幾天內，被要求執行的成員會通知DSB其已經履行了DSB專家組和上訴委員會的建議。
以WTO成立之後DSB處理的第一個案件――美國汽油案為例。該案專家組認定：進口汽油和國產汽油屬於“相同產品”，美國修改後的“汽油規則”對國產汽油實行企業單獨基準，而對進口汽油實行法定基準，使進口汽油受到了低於國產汽油的待遇，違反了總協定第3條第4款。違反第3條第4款的“基準設定規則”不是“為保護人類、動植物的生命或健康所必須”的措施，也不是“為保證某些與本協定的規定並無牴觸的法令或條例的貫徹執行所必須”，因此不屬於GATT第20條所述的例外。上訴委員會認為專家組認定基準設定規則不在第20條（g）及引言的範圍內，犯了法律上的錯誤，但同時確認美國修改後的基準設定規則沒有滿足第20條的要求，因此不能依據第20條享受例外 .上訴委員會建議DSB要求美國修改其基準確定方法，使其符合GATT的規定。這一報告在1996年5月20日透過，1996年12月申訴方中的委內瑞拉與美國達成協議，同意執行期限為15個月，另一個申訴方巴西雖然對執行期限過長表示關注，但沒有采取進一步行動。1997年8月19日，在15個月期限的最後一天，美國通知DSB它已經履行了專家組和上訴委員會的建議 .修改後的“汽油規則”允許外國煉油商向美國環境保護署提出申請，根據其1990年出口到美國的汽油質量和數量設定“企業單獨基準”，其要求與國內煉油商的要求相同。美國環境保護署表示：相信這樣的修改既符合其保護美國公眾健康和保護環境的職責，也符合美國政府應遵守WTO協議的義務。
根據DSB的統計，經過專家組或上訴委員會處理的案件，除極少數外，專家組和上訴委員會的建議都得到了執行。無庸諱言，有極少數爭端由於牽涉複雜的利益，特別是牽涉發達國家長期存在的矛盾，DSB專家組和上訴委員會的報告並沒有以“執行建議”的方式得到執行。 在這種情況下，DSU第22條規定，可以採取補償和中止減讓的臨時措施。補償是自願的，如雙方在合理期限屆滿後20天內無法就補償達成雙方接受的方案，則任何一方可以請求DSB授權中止對有關成員實施的減讓或其他義務。中止義務的程度可以由一成員提出而得到DSB批准，也可以由原專家組或總幹事任命的仲裁人透過仲裁確定。在歐共體香蕉案中，美國要求DSB授權中止5.2億美元的義務，經過仲裁，被授權中止1.914億美元的義務。厄瓜多要求DSB授權中止4.5億美元的義務，被授權中止2.016億美元。在授權厄瓜多中止義務的裁決中特別指出，厄瓜多可以中止GATT（不包括投資產品和用於再加工的初級產品）、GATS中與批發貿易服務有關的義務，如果這樣還不足以抵消其所受的影響，還可以中止TRIPS協議下版權及鄰接權、地理標識和工業品外觀設計的義務。在這樣的壓力下，歐共體於2001年5月3日向DSB報告，它已經與美國、厄瓜多和其他申訴方進行了長時間討論，最終找到了解決長期糾紛的手段――從2001年7月1日起，歐共體將逐步調整和修改其香蕉進口體制，直至2006年1月1日，對香蕉進口只實行關稅，取消其他措施。
WTO專家組和上訴委員會處理的第一個案件的執行結果到1997年8月底才最終揭曉。筆者認為，正是由於這樣的結果，使WTO成員對爭端解決機制從“‘權力型’（power-oriented）外交手段向‘規則型’（rule-oriented）法律手段的歷史性轉變” 有了更深刻的認識，同時也更信賴DSB專家組和上訴委員會的決定在解決國際貿易糾紛中的作用。根據筆者的統計，從1995年至2001年 ，每一年向DSB提出的糾紛和各年提出的糾紛透過調解解決案件數如下：
提出申訴的案件數 調解解決的案件數 申訴數：調解數
1995 27 15 1：0.56
1996 37 12 1：0.32
1997 50 17 1：0.34
1998 41 4 1：0.098
1999 30 1 1：0.03
2000 34 4 1：0.118
2001 23 2 1：0.087
在DSB受理的案件中，1998年以後提出的案件透過調解解決的案件大幅度減少，筆者認為，這一現象正是上述理念的反映。DSB專家組和上訴委員會的報告促使（或迫使）16個國家（其中包括5個發達國家/地區）修改其國內法，迫使4個發達國家/地區接受受其國內法影響的成員對其中止減讓義務。由此可見，在解決具體糾紛方面，專家組和上訴委員會的報告是具有強制執行力的。正是這樣的效力使爭端解決機制成為多邊貿易體制可靠性和可預測性方面的重要因素，成為維護WTO體制正常運轉，促使各成員遵守WTO協議的有力保證。
專家組和上訴委員會報告的判例效力
DSB專家組和上訴委員會的報告除了解決具體貿易糾紛之外，是否有解釋WTO各項協議條文的作用，對隨後的案件的專家組或上訴委員會是否有約束力？這個問題需要從兩個不同角度來回答。
從理論上看，這是一個很容易回答的問題：DSB專家組和上訴委員會的報告除了解決具體貿易糾紛之外，沒有解釋WTO各項協議條文的作用，對隨後案件的專家組或上訴委員會也沒有約束力。
《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》第9條第2款規定：“部長會議和總理事會擁有透過對本協定和多邊貿易協定所作解釋的專有權力。……透過一項解釋的決定應當由成員的四分之三作出。”DSU第3條第2款指出：“各成員認識到該體制適用於……依照解釋國際公法的慣例澄清這些協定的現有規定。”WTO將解釋條約看做一項非常嚴肅的事情，需要成員四分之三同意才能對協議作出正式解釋，而DSB的專家組只是具體運用解釋國際公法的慣例 ，針對具體糾紛澄清一些規定的具體含義。
DSB好幾個專家組或上訴委員會都對這一問題作過論述。巴西椰子幹案的專家組指出：“專家組報告並不構成隨後的專家組必須遵循的判例。” 美國羊毛上衣案專家組說：“雖然我們可能遵循GATT專家組報告中相關的分析，但它們對我們沒有約束力。” 日本酒稅案上訴委員會在報告中詳細分析了GATT成員方或DSB透過的專家組報告的法律性質問題：“GATT專家組報告雖然要由GATT締約方全體透過，但根據1947年GATT，透過專家組報告的決議並不構成締約方全體的協議。在GATT普遍接受的看法是，專家組報告只針對一個案件的具體問題，因而只對當事方有約束力，其他案件的專家組並沒有義務根據其分析來決定其他案件。在透過某個案件的專家組報告時，成員方全體並不想讓專家組的意見成為對某一條文的固定解釋，而且這也不是GATT的本意。WTO協議第9條第2款關於協議解釋的規定如此明確，不可能再透過其他推論或隨便什麼東西來解釋協議。從歷史上看，根據1947年GATT第23條透過的專家組報告性質不同於根據第25條由締約方全體採取的行動；這一精神一直延續到現在，在WTO體制下專家組報告也不同於對協議的解釋。”“各專家組確實經常引用其他專家組報告中的意見，WTO成員方可以從專家組報告中瞭解對某一條款的理解。但專家組報告除了對各自案件的當事方有約束力之外，並沒有其他約束力。GATT全體成員方和DSB透過的專家組報告也不構成維也納公約第31條所說的‘嗣後的慣例’”。
然而，在實踐中，這一問題的答案就不是那麼清楚了。我們首先要搞清普通法中“判例（precedent）”的含義。布萊克法律辭典對這個詞的解釋是“為此後出現的同類或類似案件或類似的法律問題提供樣本或權威的，經過司法裁決的案件或法院決定 ”。牛津法律大辭典對這個詞的解釋是“迄今已發生的事情。該詞在法律上有三種含義：……指司法判例。它們是高等法院先前的判決，這些判決被認為包含了一個原則，即在後來的有著相同或非常相關的法律問題的案件中，這個原則可被看作是規定性或限制性的原則，它至少可以影響法院對該案件的判決。” 可見，即使在普通法國家，判例的效力也與成文法不同。它們只是為隨後法院判決提供規定性或限制性原則，或提供權威，或至少影響後來法院判決的司法裁決或法院判決。判例不同於成文法，它們不是透過立法機構和立法程式制定的，其約束力也沒有成文法予以規定，而是透過慣例逐漸形成的。
如果說判例就是為後來有著相同或非常相關的法律問題的案件提供權威或規定性原則的決定，我們可以毫不誇張地說，在WTO的實踐中，判例已經大量存在。在DSB已經公佈的54個專家組報告和38個上訴委員會報告中，每一個都引用了以前的專家組和上訴委員會報告中的觀點。根據筆者的統計 ，有14個案件的專家組或上訴委員會報告被其他案件引用，其中阿根廷鞋保障措施案、日本酒稅案、美國汽油案、美國羊毛上衣案和歐盟荷爾蒙案在40個以上的報告中被引用，歐盟香蕉案和印度專利案被引用也超過30次，而美國蝦案、美國內衣案和澳大利亞鮭魚案也被引用過20多次。在引用方面還有四個值得注意的現象：其一，美國汽油案是WTO成立後由DSB處理的第一個案件，由於不存在DSB的任何報告，其專家組和上訴委員會不僅引用了大量的GATT專家組的報告 ，還引用了聯合國國際法院和歐洲法院的判決。其二，上訴委員會報告的被引用次數明顯高於專家組報告被引用的次數，上訴委員會報告被引用的達到510件次，而專家組報告被引用僅為188件次。其三，DSB的專家組和上訴委員會在自己的報告中經常引用GATT專家組的報告，各案專家組和上訴委員會引用GATT專家組報告達到344件次，甚至超過了DSB專家組報告被引用的次數。即使在WTO成立6年多之後，這一現象仍沒有明顯變化，以最近DSB透過的紐西蘭羊肉保障措施案報告為例，其專家組報告引用了8個GATT專家組報告，而上訴委員會報告中也引用了3個GATT專家組報告 .其四，在引用GATT案件報告時，不僅包括那些被GATT締約方全體透過的案件，也包括沒有被透過的案件。由此可見，不管是GATT專家組的報告還是DSB專家組或上訴委員會的報告，都為後來有相同或非常相關法律問題的案件提供了權威或規定性原則。從這一意義上說，它們已經起到了判例的作用。
即使在法律上不承認專家組和上訴委員會報告的判例作用，處理國際貿易糾紛的專家都清楚自己作出決定的重要性。巴西椰子幹案的專家組指出：“在相關情況下，專家組報告是有用和有說服力的指導。”日本酒稅案專家組提出，未透過的“專家組報告在GATT或WTO沒有任何效力”，然而“專家組可以從未透過的報告之分析中找到有用的參考”，上訴委員會贊同這一說法。這一點從DSB上訴委員會對待上訴案件時的謹慎態度也可以看出。在DSB最終已經處理終結的54個報告中，有38個報告被提起上訴，形成了38個上訴委員會報告，這些報告中只有2個案件上訴委員會完全推翻專家組報告的結果 ，而上訴委員會完全維持專家組報告結論及法律分析的也只有10個，其餘24個專家組報告的最終結論雖然沒有被上訴委員會完全推翻，但上訴委員會或多或少地修改了專家組報告中的法律分析。如果DSB專家組和上訴委員會的報告果真只對其處理的本案件有法律效力，在不改變結論所造成之實際後果的情況下，上訴委員會沒有必要花大量的精力和時間來逐一糾正專家組報告中存在的法律錯誤，特別是這些錯誤並不涉及對某個具體協議的理解時，更是如此。然而從上訴委員會所作的報告來看，每一個報告都用了大量篇幅來分析和論述專家組報告中錯誤之處，以歐共體禁止石棉及石棉製品進口案和美國進口措施案 為例。
法國1996年12月24日頒佈條例，禁止進口石棉及含有石棉的產品。加拿大說這些措施違反了衛生與植物檢疫措施協議（SPS協議）第2、3、5條，貿易技術壁壘協議（TBT協議）第2條及GATT第3、11、13條，同時損害了加拿大根據這些協議可以享受的利益。專家組報告認為，法國的禁令不屬於TBT協議的範圍，而其“例外”則屬於TBT協議的範圍，但加拿大沒有就禁令的例外部分提出申訴，專家組不對這一問題作出結論。專家組的結論是：貴橄欖石棉與其替代品是相同產品，石棉水泥製品與纖維水泥製品是相同產品，因此法國的條例不符合GATT第3條，但專家組認為條例規定的差別待遇符合GATT第20條的前言，此外，加拿大也沒有能證明它的利益被法國措施剝奪或損害。這樣的結論表明，歐共體無需要求法國對條例作任何修改。加拿大提出上訴，上訴委員會的結論推翻了專家組的`大部分觀點：專家組認為法國的禁令不屬於TBT協議範圍的結論是錯誤的，上訴委員會認為，法國條例的禁令是技術措施，因此適用TBT協議；專家組認為在分析“相同產品”時不宜分析其“健康風險”，這一觀點也是錯誤的；推翻專家組關於貴橄欖石棉與其替代品是相同產品，石棉水泥製品與纖維水泥製品是相同產品的結論，認為加拿大沒有就此提出充分證據；就此推翻專家組關於“法國的條例不符合GATT第3條”的結論。上訴委員會維持專家組關於法國的措施涉及GATT第20條中“保護人類生命健康”，及這一禁令可能涉及第23條“剝奪或損害利益的問題”的觀點。
由於嫌DSB處理歐共體香蕉案久拖不決，美國1999年3月3日決定對從歐共體進口的總值達5億美的產品暫停清關，對每類受影響的產品徵收100%的關稅。歐共體提出申訴，認為美國的這一措施使受影響的產品在進口美國時被徵收了高於美國約束稅率的關稅，歐共體說美國的措施違反了爭端解決諒解書第3、21、22和23條，GATT第1、2、8和11條，同時剝奪了歐共體的利益。專家組認為，美國在DSB授權前實行單方面措施，違反了DSU第23條，提高關稅違反了GATT第2條，其他措施也違反了GATT第1條。美國的做法構成了中止減讓，在DSB程式仍在進行且沒有得到DSB授權的情況下，美國的做法違反了DSU.儘管在專家組作出報告時，美國的措施已經終止，專家組還是作出了上述結論，並建議DSB要求美國使其措施符合WTO協議的規定。上訴委員會推翻了專家組關於美國提高關稅違反了GATT第2條和美國在DSB授權前實行單方面措施，違反了DSU第23條的結論，但由於美國的措施已經終止，上訴委員會不做任何建議。在上訴委員會報告中有兩條意見特別值得關注。上訴委員會指出：專家組認為根據DSU第22條第6款指定的仲裁人可以確定一個成員根據DSB的決定和建議所採取的措施是否符合WTO的規定，這一觀點是錯誤的，專家組對這一問題的陳述“沒有法律影響（has no legal effect）”；專家組認為，一旦某個成員根據DSB授權中止減讓，這樣的中止就是符合WTO的，這一觀點也是錯誤的，專家組的這一陳述“沒有法律影響（has no legal effect）”。
上訴委員會對這兩個案件的最終結論並沒有改變案件的實際後果：在前一案件中，上訴委員會也確認法國的措施符合GATT第20條，因此法國不需要修改其措施；在後一案件裡，專家組報告公佈時，美國的措施已經不存在。然而，兩個上訴委員會分別用了35頁和65頁的篇幅，詳細分析了專家組結論中法律分析的錯誤之處。可見上訴委員會非常清楚，它們的意見，特別是結論性的觀點，會被以後的專家組和上訴委員會作為決定案件的參考依據。正因為如此，上訴委員會對法律問題的決定特別謹慎，即使一個法律問題的“改判”不會影響案件的實際後果，上訴委員會也絕不允許這樣的錯誤存在於DSB的報告中。從美國進口措施案中上訴委員會關於“專家組的這一陳述‘沒有法律影響（has no legal effect）’”的意見，更可以清楚地看到上訴委員會的這一態度。
WTO爭端解決機制中存在的另一個現象也證明，WTO專家組和上訴委員會的報告事實上具有判例作用。DSU允許任何對專家組審議的事項有實質利益的成員作為第三方參加爭端解決程式。在爭端處理過程中，第三方不僅可以提交書面陳述，而且專家組應當聽取第三方的意見。從DSB處理過的案件看，所有案件都有成員要求作為第三方介入，第三方最多的是歐共體香蕉案，有21個成員要求作為第三方；而美國是最積極利用這一體
制的成員，如果不是作為一個案件的申訴方或被申訴方，美國也在其他所有案件中以第三方的身份介入。在DSB實踐中，第三方總是積極參與，而且專家組和上訴委員會 都會逐一分析第三方提出的觀點。正如前文所述，如果專家組和上訴委員會報告只對本案有約束力，在程式中設立第三方就沒有實際意義了。
傑克遜教授在1994年就曾經指出：“現存的GATT法律體系已經有近200個案例報告，可以說這是一個目標和適用範圍廣泛的重要多邊條約所發展起來的判例法的最重要主體。” 而今天，DSB已經積累了54個專家組和38個上訴委員會案例報告，它們同樣也是WTO法律體制中重要的判例法實體。