地方民政執政能力監測預警系統研究論文
內容提要：目前，地方政府執政能力已成為人們關注的焦點，國內外學者對這個問題進行了深入的探討，並取得了相當豐富的成果。但是，該領域的研究成果仍大都屬於定性研究，經驗性研究和定量分析尚顯薄弱。本文透過對地方政府執政能力的內涵和結構進行分析，提出了執政能力監測預警指標體系，同時借鑑數理統計和資訊系統的相關原理與技術，構建了地方政府執政能力監測預警系統，力圖透過量化研究和系統分析並在計算機上實現對政府執政能力的動態監測預警，為地方政府及時應對突發事件、提升政府的執行力提供有效的技術支撐。
關鍵詞：地方政府、執政能力、預警監測系統、指標體系
一、引言
伴隨著我國政府行政、體制改革和服務型政府建設的不斷深入，地方政府執政能力已成為社會各界日益關注的主要話題之一。政府如何管理社會事務，協調利益關係，處理人民內部的矛盾，維護社會的穩定，已成為檢驗地方政府執政能力的主要內容。
地方政府作為國家各項政策法規的直接踐行者，其執政能力的高低與保證人民群眾切身利益的實現息息相關。因此，如何充分認識地方政府在日常的運作中存在的優勢和不足，準確判斷地方政府運作效率的實際情況，及時採取有效的政策措施，儘量消除各種不利因素對政府執政能力帶來的消極影響，保證政府高效、穩定、持續的發展，也就成為各級地方政府急需解決的問題。本文透過對地方政府執政能力的內涵和結構進行分析，提出了執政能力監測預警指標體系，同時借鑑計量經濟、數理統計和資訊系統的相關原理與技術構建了地方政府執政能力監測預警系統，力圖透過量化研究和系統分析並在計算機上實現對政府執政能力的動態監測預警，為地方政府及時應對突發事件、提升政府的執行力提供有效的技術支撐。
二、監測預警系統的設計目標、原則和內容
(一)監測預警系統的設計目標
隨著我國社會轉型，各種矛盾凸現，總會遇到各種各樣的意想不到的危機。如何預防和控制這些危機，實現科學的監測預警，已經成為地方政府日常工作的重心。而監測預警的第一階段就是危機預警及其相關的準備工作，在某種程度上說，監測預警在降低危機發生機率和減小危機危害性上的作用甚至大於對危機的應急和救治。如果我們準備充分，預防得當，很多發生在我們身邊的危機其實是可以避免的。因此，高效的監測預警應該是危機管理中最為有效、簡便和經濟的做法。
因此，地方政府執政能力監測預警系統的總體目標是及時發現地方政府在運作過程中存在執政能力諸方面所表現出的優勢與不足，指導政府在當前和未來的一段時間內，依據監測預警系統的分析，發揮自身優勢，及時彌補和改善不足之處，統籌規劃，不斷提升各級部門的執政能力和為民服務能力。
(二)監測預警系統的設計原則
監測預警系統建設的設計原則如下：
1 實用性原則。系統的建設要從各級部門的實際情況出發，認真分析內部流程，做到資料庫便於使用管理，資料實時擴充和更新，資訊系統易於操作維護與分析應用。
2 系統性原則。該系統從對各級政府運作的現狀調查到對政府執政能力的動態監測；從資料庫的建設到動態監測體系的建立，都應考慮到地方政府內外運作體系各要素的內容及其相互影響的作用，反映政府執政能力的系統性和綜合性。
3 標準化原則。系統的設計要能滿足各地方政府網路建設與資訊共享的統一原則與標準，採用統一的資料編碼體系，並能有效執行各地方政府制定的網路資訊共享標準與規範。
4 安全性原則。為保證該系統安全可靠的運作，既要能實現多使用者的實時操作，又要能對使用者許可權進行嚴格的限定，網路設計必須強調網路的安全控制能力，關鍵的核心網路裝置只有系統管理員才能有權操作。
(三)地方政府執政能力監測預警系統的內涵及結構分析
要對地方政府執政能力進行監測預警，首先要確定地方政府執政能力監測預警指標體系，因此只有對地方政府執政能力內涵及結構進行分析才能準確確定之。
地方政府執政能力體現在依法履行政府職能、服務公眾、發展經濟、維護社會秩序、促進社會和諧五個方面。任何能力都必須透過具體的實踐活動來體現。地方政府執政能力主要體現在以下幾方面：(1)依法履行政府職能。政府存在的主要原因在於“為了使國家意志得到表達和執行，必須建立、維持並發展一個非常重要的政府組織”。國家作為政治實體，其職能透過政府來發揮作用，實施社會管理活動。政府職能涉及的社會管理活動範圍寬廣，包含政治、經濟、文化、科技等等。政府依法履行政府職能的過程就是政府依法實施社會管理的過程，政府依法進行社會管理所體現出的管理能力和管理績效直接表現著政府執政能力的強弱。(2)服務公眾。政府管理的目標就是為了滿足社會公眾的需要，儘可能的提供令公眾滿意的公共產品和公共服務。黨的十六屆三中全會透過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》中強調政府必須增強服務職能，增強透明度和公眾參與度，中國要建設服務型政府。地方政府應當響應中央政府的號召，積極為建立服務型政府而努力，提高執政能力，為公眾提供優質服務。(3)發展經濟。政府經濟管理是現代市場經濟發展的內在要求，是我國基本國情和經濟發展的迫切要求。建立和維護市場經濟秩序，創造一個良好的'經濟執行環境，保護各類經濟主體的合法權益，發展社會生產力，不斷調整和完善生產關係，保持經濟總體的基本平衡，最佳化經濟結構，實現經濟持續穩定增長和充分就業，價格穩定，國際收支平衡，改革和完善政府經濟管理體制和機制，不斷提高政府經濟管理的績效。(4)社會穩定和諧是社會發展的基礎和重要保障。政府執政能力的強弱直接影響著社會的穩定和諧。執政能力強則政通人和，社會和諧發展；執政能力弱則社會動盪不穩，在此環境下，即使政府制定了科學、合理的發展規劃也無力執行，難以實施。(5)社會發展。社會的進步與發展是人類共同的願望，也是政府職能的最終落腳點。政府執政能力是政府治理能力的外在表現，政府治理的過程就是履行政府職能的過程，其直接結果表現為社會發展的狀況。
筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，我國政府的基本職能可以概括為行政管理、經濟發展、維護社會穩定、公共服務、可持續發展五項內容。因此我們把地方政府執政能力界定為：在一定時期內行使其功能、實現其意志過程中體現出的行政管理能力，是對國民經濟和社會事務進行規劃、引導和管理所取得的效果和效益，集中體現在行政管理、經濟發展、社會發展、公共服務、可持續發展等方面的能力(如圖1所示)。
因此，地方政府執政能力監測的主要內容包括監測行政管理能力、經濟發展能力、可持續發展能力、社會發展能力和公共服務能力等內容。
其相互關係如圖2：
三、監測預警指標體系的設計
(一)地方政府執政能力監測預警指標體系構建
本文基於我國目前社會、經濟發展現狀，在分析國家權威機構公佈的政治經濟社會等五年自然資料和
社會相關事件的數量統計值，考慮絕大多數地方政府執政的基本特徵和規律，根據統計報表制度中主要範疇指標，經過反覆的篩選和推算，最終確立如下指標：
(二)地方政府執政能力監測預警等級模型的基本框架
地方政府執政能力監測預警等級，社會各界通行的作法和人們已經習慣的劃分層次為四個等級。在實際工作中，預警人員需要根據預警指標具體情況確定其預警等級。為了保障預警的及時、準確、可靠，根據國內外行政管理的實際，結合我國現階段社會經濟發展具體情況，利用公共管理、社會學、心理學、公安管理學、公共政策等學科理論進行分析，筆者認為地方政府執政能力監測預警等級模型的基本框架形成，主要依賴指標界定、量表設計、配比技術、權重分析、數量統計與計算等方法。其中下列環節尤為重要：
1 地方政府執政能力監測預警等級模型關鍵要素的詮釋。
(1)設計地方政府執政能力監測預警等級表。該表由四個部分構成，即預警指標資料區、權重欄、指標等級評定欄、預警數值等級區。
(2)預警指標的具體數值應填寫於對應的等級區域欄中。
(3)預警指標的權重透過統計分析、社會調查和德爾斐法獲取。
(4)社會安全與穩定預警等級，利用權重和指標綜合計算得到等級差。
(5)地方政府執政能力監測預警標準的模式劃定，我們採用國際慣例和國家權威機構預警等級一般正規化，分為三類四級四色預警，即根據我國行政區劃並結合研究內容的具體特點，地方政府執政能力監測預警模式的基本框架為三類：直轄市、省轄市和(區)縣；預警等級根據我國地方政府實際情況和警情輕重依次設為四級四色：Ⅳ級(藍色級)、Ⅲ級(黃色級)、Ⅱ級(橙色級)和I級(紅色級)。
(6)預警等級區分實際上是地區人口總量、社會安全相關指標、警情發生狀況及具體數量值(頻數)、出現週期性規律(頻量)之間關係的反映。
2 地方政府執政能力監測預警等級核算方法
建立預警系統的最關鍵的技術工作是預警訊號界限值的確定，包括單個指標界限值的確定和綜合界限值的確定兩個方面。界限值是判斷各監測指標以及執政能力狀態落在不同狀態區域的數量標準。單個指標界限值的確定是預警訊號系統建立的重要環節，是一件很複雜、很細緻的工作。而合理劃分各景氣狀態的區域，確定其綜合界限值，則是決定分析模型科學性強弱的關鍵環節。
地方政府執政能力預警訊號系統共設4燈，各自含義如表2：
(三)預警臨界值的測算及綜合指數
預警臨界值是劃分燈區的主要依據，其測算結果合理與否直接關係到監測結果的可信度。本文借用層次分析法和影響因素分析法兩種方法來加以確定。臨界值確定的原則為：以地方政府績效評估為參考依據；大部分指標採用除不確定因素後的同比增長率來定，綜合各部門實際運作發展情況及各時期政府的行政管理目標與調控措施。
透過以上方法，可獲得預警訊號系統預警臨界值(見表3)。預警綜合指數由預警指標所處的狀態而定，首先給不同的訊號賦值，見表4：
根據確定的各預警指標的臨界值，可判斷出各預警指標所落入的燈區，按燈區的分值對各指標進行評分，並把分數相加即可得出其綜合指數。
四、地方政府執政能力監測預警系統建設的技術實施方案
由於政府執政能力監測預警系統是一個涉及到多資料來源、多計量模型的計算機系統，因此在技術上存在如下瓶頸：(1)模型的整合難。即如何實現計量模型的有效組合運用，而檢測預警系統的準確性卻都是透過模型來加以保證；(2)資料整合難。政府執政能力監測預警所需的資料極為廣泛，資料獲取難度大，需要成百上千部門或行業的實體資料才能最終生成各項指標，而這些資料又分散在不同的地區和部門，加大了資料採集難度。針對以上問題，本系統擬採用基於資料倉庫技術的智慧決策支援系統來實現系統目標。
基於資料倉庫的決策支援系統包括資料倉庫、聯機分析處理和資料探勘。資料倉庫根據決策主題的需要，將來自各資料庫的資訊進行整合，並對它進行重新組織和提取，透過綜合和分析得到輔助決策的資訊。聯機分析處理是以C／S方式完成多維資料分析。資料探勘利用一系列的方法，從大量的資料中獲取有用的資訊或知識。
資料倉庫實現對決策主題資料的儲存和綜合，OIAP工具實現多維資料分析，DM工具用於挖掘資料倉庫中的知識，模型庫實現多個廣義模型的組合輔助決策，專家系統利用知識推理進行定性分析，它們整合的綜合決策支援系統，相互補充、相互依賴，可以更有效地輔助決策。
基於資料倉庫的地方政府執政能力監測預警管理系統的體系結構如圖3所示：
系統可以提供的功能和模組如下：
1 資料錄入模組。由於大量的資料資訊在資料庫中往往是分散的、無規律、無結構、沒有統一的標準，而且受時間的限制，大量的歷史性資料被當作無意義的資料而被拋棄，這使得許多有價值的資訊丟失，從而導致資訊資源配置的低效率。因此，可以按時間、地域、種類等不同，將大量資料分維度、分層次按統一的標準重新整理。該模組透過自定義的驗證控制元件，規範使用者輸入，避免格式錯誤的資料和無效資料流入系統的資料庫和分析流程。並針對監測資料內容眾多、分類繁雜、屬性缺失的特點，在系統的內部新增相應的容錯功能，保證系統的穩定運作。
2 資料分析模組。通過錄入模組的處理可以把大量相關資料以相同的標準、規範、形式集中統一到資料倉庫中來，但是這些未經過資料資訊處理的大量資料只是以陳述式的形式展現在人們的面前，並沒有形成有價值的知識，無法被人們所利用。資料倉庫中的資料資訊可以根據資料資訊的種類、時間、應用不同，分為歷史性詳細資訊、當前詳細資訊、歸納總結資訊、高階決策資訊4種。在經過一定時間後，由於資料的不斷進入，先前進人資料倉庫的資料變成了歷史性詳細資訊，轉入歷史性詳細資訊層；同時，當前的詳細資訊資料和歷史性詳細資訊資料也可利用OLAP、資料探勘等技術進行提取、分析，使有價值的資訊進入歸納總結資訊層，最後轉入高階決策資訊層。在高階決策資訊層，形成資料模型、知識庫、領域知識庫，使大量資料陳述變成了可以指導決策者進行決策分析的有用資料表示，提高模型庫的分析能力，也提高了知識表達和知識綜合能力。
五、餘論
本研究可以為我國地方政府執政能力監測預警實踐的開展以及學術界研究的深化，提供有益參考和借鑑。但是，囿於時間和篇幅，本研究沒有對指標的信度、效度等問題進行考察。我們希望在今後的研究過程中不斷加以完善，以形成一套更為科學、合理的地方政府執政能力監測預警系統，為地方政府執政能力監測預警工作的順利、有效開展奠定理論和技術基礎。