關於北京地鐵在建工程建設管理的思考工學論文
摘要： 隨著我國經濟實力不斷增強， 作為解決城市交通的手段——軌道交通建設在許多大中城市日益受到高度重視。透過對北京地鐵工程建設特點、基本情況的介紹以及對工程建設中碰到的矛盾、困難和風險的分析， 筆者結合自己在北京地鐵建設管理的實踐， 對一些主要矛盾及難點提出自己的粗淺看法或對策， 以期達到提高地鐵建設的管理水平。
關鍵詞： 城市交通； 軌道交通； 北京地鐵； 建設管理
隨著我國經濟持續高速向前發展， 經濟實力不斷增強， 城市建設規模迅速擴張。作為解決城市交通的手段——軌道交通建設在許多大中城市日益受到高度重視和快速發展。據統計， 我國目前已開通軌道交通的城市已超過 10 個， 正在或已啟動軌道交通建設的城市達 20 多個， 軌道交通建設的規模和速度是史無前例的。如北京， 同時在建 5 條線， 上海同時在建10 條線， 廣州同時在建 7 條線。這種狀況使得軌道交通的建設與管理在政府協調、建設管理、精心設計、監理服務、承包商組織施工以及分包作業隊施工作業等六個方面存在各自的不足， 給工程建設造成一定的影響。筆者結合自己在北京地鐵建設管理中的實踐， 對一些主要矛盾及難點提出自己的粗淺看法或對策， 期望透過共同研討， 提高北京軌道交通建設的水平。
1 北京地鐵工程建設的特點
北京於 1969 年在我國首先開通地鐵以來， 至今已有 4 條線路共 114。5km 的運營里程， 初步具備由“線網運營”向“網路運營”轉變， 在組織北京城市軌道交通中扮演越來越重要的角色。由於北京是我國首都， 又是 2008 年夏季奧運會的舉辦地， 近一段時間裡北京地鐵工程建設具有以下特點：
⑴ 政府工程色彩濃厚， 首都效應凸顯；
⑵ 與“奧運”直接關聯， 建設工期不可變動；
⑶ 社會參與廣泛、透明， 開通運營期望高；
⑷ 社會乃至國際高度關注， 媒體監督壓力巨大。
2 北京地鐵工程建設的基本情況
（1） 北京目前有 5 條地鐵線同時建設， 總里程達114。5 km， 剛好與已開通運營的線路長度相同（ 總投資在 500 億元左右）， 其中 5 號線、10 號線、奧運支線及機場線要為北京 2008 年舉辦“奧運”服務， 4 號線計劃 2009 年建國 60 週年前開通試運營。
（2）北京地鐵建設及運營管理的模式是由負責籌融資、專案建設及運營管理的 3 個公司分別獨立實施， 負責地鐵工程建設管理的是北京市軌道交通建設管理有限公司。該公司於 2003 年 11 月成立， 經過近 3 年的發展，由當初 190 多人發展到近 400 人的地鐵建設專案管理的專業隊伍， 已具備較強的地鐵專案建設管理能力。
（3） 參與北京地鐵工程建設的設計院共 11 家，監理公司 16 家， 施工企業 27 家， 第三方監測單位 4 家，詳見表 1～表 3。
（4） 北京在建地鐵線共有 77 個車站 （含 3 個換乘共用站和一個改造站）， 69 個標段。車站及區間的施工工法有明挖、暗挖、蓋挖、明暗結合、高架、盾構等， 幾乎囊括了所有地下工程的施工工法。
3 北京地鐵工程建設遇到的矛盾和困難
北京地鐵 5 號線、10 號線及 4 號線等新線工程自 2002 年年底陸續正式開工以來， 經過市、區兩級政府， 各委辦局以及參建各方近 4 年的艱辛努力， 同時付出寶貴的時間和成本代價， 創造出基本全面開工的局面， 且地鐵 5 號線 2007 年開通有望。透過這幾年的工程實踐， 筆者深切地體會到由於前期工作準備不足的矛盾存在， 大量的應該在工程專案前期階段解決的問題， 被迫放到工程施工階段來解決， 給組織工程施工帶來種種困難。歸納起來， 具體是規劃設計方案穩定困難， 管線拆、改、移困難， 園林樹木伐、移困難， 徵地、拆遷困難， 交通導改困難， 下穿或旁穿既有構築物困難等六大困難。這些困難往往互為條件， 交叉影響，環環相扣， 涉及面的廣度和深度前所未有。下面僅以徵地、拆遷和管線拆、改、移為例加以簡要說明。
徵地拆遷問題。據統計， 截止到 2006 年 6 月底，僅地鐵 4、5、10 號線就完成集體土地徵用近 1 000畝，土地劃撥 1700 多畝； 完成各類拆遷面積 330000 m2， 徵地拆遷量巨大， 但仍然存在因徵地拆遷未解決至今未完全開工的車站、停車場及車輛段。有些標段施工單位中標後近 3 年時間裡， 拆遷問題就一直伴隨和圍繞著施工組織， 無法實現全面開工的局面， 如地鐵 5 號線 2007 年就要實現開通試運營， 其線路南北兩端仍存在未拆遷的居所， 致使工程打打停停、停停打打， 工程籌劃與組織施工極為困難。
管線拆、改、移問題。為解決市民的交通出行問題， 北京地鐵線路及車站一般都佈置在城市繁華地區和市民工作生活區， 這些地區被稱為“城市生命線”的各類管線均比較完備， 各種年代鋪設的管線都有。地鐵施工中往往需要對這些管線進行加固、拆、改、移。這些管線分屬於不同的產權單位， 各專業管線都有各自的特殊要求， 施工中與產權單位溝通和協調既耗時又費錢， 如某車站各種管線大大小小共計 56 條， 改移時間近 1 年半， 費用以百萬元計。根據 4、5、10 號線不完全統計， 因地鐵施工需拆、改、移及加固的各類管線有煤氣、燃氣、熱力、電力、自來水、雨汙水、電信、通訊以及各種光纜八大類之多， 管線總長度 500 多 km。這500 多 km 的管線施工， 就已經是一項浩大的工程， 何況還都在城市裡施工， 由此可以推想， 地鐵施工所碰到的各種困難有多大。
4 北京地鐵工程建設的主要風險
地鐵工程建設存在各種不同性質的風險， 其中安全風險和工期風險的形勢最為嚴峻， 其對工程建設所造成的威脅最大， 也是政府及社會各界最為關注的問題。
4。 1 安全風險
地鐵建設的安全風險， 是指地鐵工程建設過程中可能導致施工現場及周邊公共環境發生安全事故的可能性。一般包括三個層面的風險， 即地鐵工程建設自身的施工安全風險， 周邊公共環境引發的安全風險以及地鐵施工與周邊公共環境相互影響所造成安全風險。
北京在施地鐵工程主要以地下線為主， 工程建設過程中所面臨的工程環境極為複雜， 並且具有未知性， 同時由於地下工程施工組織的系統性及施工技術水平與管理的侷限性， 導致地鐵工程建設的安全風險具有必然性、隨機性和突發性等特點， 安全風險產生存在客觀與主觀兩個方面的誘因， 下面對其做一個簡要分析：
（1）工程地質及水文地質條件複雜多變。北京地鐵 4、5、10 號線穿越的地層為永定河衝洪積層， 主要由人工填土、黏質粉土、砂質粉土、粉細砂、中粗砂、礫砂及圓礫砂、卵石層及其夾層或互動層構成， 其中粉細砂、中粗砂、砂礫等地層自穩能力較差， 遇水極易坍塌； 另外車站與區間隧道埋深多在 15～20 m 左右， 受上層滯水、潛水及承壓水的影響， 而且還存在地下管線滲漏水（也可稱城市特殊水）， 這些特點所造成的安全風險必然會在地鐵施工中暴露。
（2） 地鐵沿線的工程環境對地鐵建設大都不利。北京地鐵 4、5、10 號線多沿城市幹道規劃， 特別是車站一般都在幹道交叉口， 地面上近鄰各種建築物， 如民房、高層建築、橋樑等， 地下各種管線密佈， 地下空間十分擁擠， 既有各種管線因當時施工時回填壓實困難， 達不到壓實標準， 隨著時間的延長， 以及外界因素的影響， 地下會逐漸形成大量的鬆散疏鬆區或空洞，遇水浸泡， 車輛重壓或其他原因擾動地層， 經常會出現塌陷或坍塌， 給地鐵施工造成安全風險。
（3） 北京地鐵沿線敷設了各種管線， 其修建的年代、修建的標準以及其抵抗外界影響的能力均不同，但到目前為止， 針對各種管線， 就其使用年限和狀態，尚無一個科學的評估方法， 更沒有其抵抗變形能力的較為合理的標準。在地鐵施工中必然會干擾地層， 造成沉降， 而目前無法提出控制值， 施工存在盲目性， 安全風險很大， 特別是汙水管線、自來水以及煤氣管線，一旦發生破壞， 其所造成的危害最大。
（4） 目前地鐵工程施工一般都需要降水， 降水必然會引起地表發生沉降。而且， 就目前降水技術而言，長期降水不可避免地會帶走部分細砂， 因此， 降水除造成地表沉降外， 還有可能使地下原有“空洞”發生惡化或“製造”新的地下“空洞”， 一旦遇到外界因素干擾， 超過“空洞結構”的抵抗能力， 就會導致坍塌事故。
（5） 施工單位生產規模擴張過快， 管理和技術力量嚴重不足。這幾年由於全國建設規模持續高速增長， 施工隊伍的生產規模也隨之迅速膨脹（ 見表 4），但管理和技術力量並沒有相應增加， 特別是具有地鐵施工和管理經驗的人員更是缺乏。北京地鐵工程中有些標段真正在現場組織施工的主要管理人員， 如總工等， 大學剛畢業幾年， 連地鐵施工的基本工法和組織施工的基本過程都沒有弄明白， 根本無法對施工的重難點實施有效的掌控， 安全隱患往往不能事前消除。另外， 作業隊伍不穩定， 操作工人新手多。根據統計，有相當數量的農民工由農村直接進入地鐵工地參加施工， 缺少有效的培訓， 對地鐵工程的安全風險全然不知， 自我保護意識缺乏， 操作技能差和勞動紀律差，特別是與安全作業有關規定得不到嚴格的遵守。根據這幾年的統計， 安全事故所危及到的人員基本上都是剛進入地鐵施工現場的農民工， 有的工傷人員進入施工現場甚至不到 5 d。
4。 2 工期風險
（1）目前在建的地鐵 4、5、10 號線、奧運支線及機場線， 除地鐵 4 號線計劃在建國 60 週年前建成運營外， 其他 4 條線都要為 2008 年舉辦“奧運會”服務。這4 條線中有些已向國際奧委會承諾， 並已向社會公佈。同時， 奧運會期間的交通組織方案都已把這些線運送客流的能力統一考慮進去， 工期不可能後延。但從建設過程中所碰到的諸多矛盾看， 涉及面廣， 有許多矛盾並不在建設隊伍的掌控之中， 已嚴重地制約工程的進展， 雖然參建各方均積極努力地克服各種困難， 全力以赴組織施工， 但要按期建成投入運營， 確實需要政府和社會各方面的全力配合與大力支援。
（2） 面對當前全國以及北京市的地鐵建設局面，我們確實存在如前所述的六個方面的不足。這些不足都會給工程建設帶來不同類別的隱患， 直接對工程的建設工期造成嚴重威脅。
（3） 徵地、拆遷與管線拆、改、移及加固工作量巨大且耗時， 嚴重製約建設工期。徵地和拆遷涉及到許多現有政策的配套問題。如何“依法行政”？如何“以人為本”？ 如何做到“合法、合理又合情”？現實操作中碰到不少困難和新問題， 所涉及到的各類人員的情況和需求， 千差萬別， 需要做大量的細緻的工作。這些都是需要以時間作為代價。管線涉及到各類產權單位， 管理部門眾多， 協調量大， 缺少統一協調和管理的部門或機構。實施過程中， 既有專業技術問題， 也存在行政管理和責任問題， 更有部門經濟利益問題。應該說這些問題在現階段都沒有得到很好地解決， 還會繼續對工程建設造成制約， 直接影響建設工期。
5 搞好在建地鐵工程的幾點思考
總結北京地鐵工程建設管理的經驗， 可歸納為：客觀上存在六個方面的不足； 操作上具有六大矛盾和困難； 工程組織與實施全過程中伴隨著兩大風險的威脅。如何化解這些矛盾， 克服這些不足， 消除風險的危害， 需要我們去思考、去總結， 並有所創新。
5。 1 強化建設管理， 提高工作效率
首先， 要強化地鐵工程建設管理， 並堅持以合同內容為強化管理的`依據。堅決要求設計、監理、施工單位必須按招標檔案和中標所籤合同約定， 組建滿足工程建設需要的組織機構， 配齊承諾的技術和管理人員， 同時還必須堅持採取有效措施將技術和管理人員鎖住和穩定下來， 嚴禁骨幹人員流失。
其次， 要簡化工作程式， 減少中間環節， 加快決策速度， 提高辦事效率。要堅持會前認真瞭解和掌握情況， 與相關人員充分溝通， 做好會議準備， 會上要解決問題。儘量杜絕開會不定事， 越開會問題越多的現象。
第三， 應探討和制定一批可操作性強的措施， 保證管理到位。如： （1）透過與全國各大城市及相關部委協調， 聯合建立鐵路、公路、地鐵、城市大型基礎設施工程建設領域的聯絡網， 將各企業在建工程的專案、機構、專案經理、總工及技術與管理骨幹的名單等內容公佈於網上， 在投標階段就給予限制， 並嚴格執行合同； （2）建立企業在施工程誠信檔案， 真實、準確、嚴謹地將設計、監理、施工人員在工程建設的表現記錄下來， 直接與企業的合同兌現和投標掛鉤； （3） 建立企業負責人約談制， 凡設計、監理、施工任何一方在工程建設過程中出現較大問題時， 立即啟動約談程式， 將企業主要負責人請到現場， 給予警示， 必要時要求其在現場親自解決問題， 直至問題得到圓滿解決後再離開； （4）對設計問題比較多的標段或部位， 要求設計院集中人員， 進行封閉強化設計， 直至滿足工程建設需要為止等等。
結合這幾年北京地鐵工程建設的實踐， 研究和總結出符合地鐵建設規律和實際的做法， 要敢於突破，更要敢於創新， 並將這些做法應用到工程實踐中去；在實踐中學習， 堅持不斷地改進， 提高工作效率。凡存在影響工作效率的地方， 應找出癥結所在， 堅決杜絕或改善。要提倡和體現地鐵工程建設的管理應是一種強勢管理的指導思想， 實現地鐵線路按時開通和運營就是硬道理， 要敢於承擔責任， 必須“令行禁止”。
5。 2 堅持依靠政府， 強化協調統一
地鐵工程是一個龐大的系統工程， 工程建設過程中不可避免會碰到許多新問題。這些問題有政策層面的問題、技術方面問題以及各相關部門和市民的利益問題， 這就需要我們堅持依靠政府， 強調大局意識， 儘可能統籌兼顧各方面的利益， 爭取得到各方面的理解和支援。為搞好在建地鐵工程， 應由政府設立一個權威的統一協調的專門工作機構， 此機構應是獨立且專職的機構。其機構的成員由相關部門及產權單位派出人員組成， 這些派出人員負責與本系統進行溝通和協調， 同時建立責任制， 實行領導責任追究制度。
（1） 對於徵地問題， 應研究徵地特別是農村集體
用地的徵用政策， 在不違背中央有關土地政策的大框架下， 切實解決地鐵工程建設用地的問題。應結合北京地區的實際， 對失地農民給予經濟補償以及安置，研究出多贏的解決辦法， 不要一事一議， 要制定政策，全面統籌兼顧， 妥善解決。
（2） 對於拆遷問題， 應放在市場經濟的大環境中去操作， 儘可能做到合法又合理。在拆遷的大政策之下， 針對拆遷的具體物件， 制定個案的特殊措施， 以人為本， 適當放寬。而對於個別提出無理要求的被拆遷物件， 除了做細緻工作說服之外， 要果斷出手， 不能久拖不決。
（3）對於地鐵工程建設過程中的各種管線拆、改、移， 宜在法制的層面上， 制定相應的管線拆、改、移管理辦法。對各種管線拆、改、移的工作程式、實施方案、施工組織、費用預算及工後費用審計等進行嚴格規定， 特別是工後費用審計的措施， 在執行的可操作性上必須做足做夠。管線拆、改、移的費用， 必須專款專用， 應經得起審計， 對挪用、佔用或用於其他情況的單位或個人給予法律制裁。
5。 3 突出責任主體， 統籌最佳化資源
我國政府在 《中華人民共和國建築法》、《中華人民共和國招投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《關於落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》等國家和部委大法中， 對工程專案建設中所涉及到的建設方、勘察設計方、工程監理方、施工方等四方的責任、權利及義務均給予了非常明確的規定， 在工程專案建設全過程的活動中， 各方必須按照法律所限定的範圍， 行使自己的權利， 完成自己所承擔的工作， 相互不能取代。因此我們在組織地鐵工程建設的過程中， 也必須遵循國家的規定， 各司其職、各負其責。尤其是要強調突出各方責任主體作用， 一切圍繞各自的責任與目標， 去組織和調配各自的資源， 共同完成實現地鐵建成開通運營的總目標。
（1）關於建設單位
作為建設方， 要堅持專案建設的主導地位， 牢牢抓住事關全域性的大事， 在建立高效工作程式上下工夫， 做好自己職責範圍的事。積極主動與市、區兩級政府及相關部委的緊密溝通， 力爭得到他們的最大支援； 要投入主要力量抓好前期工作， 加大和各產權單位的協調力度； 強化設計管理， 關注和理順參建各方之間、專業之間的介面關係， 為最終實現順利施工創造條件。要支援監理的工作， 充分發揮監理的作用； 工程是施工單位幹出來的， 必須注意調動施工單位自身的力量， 督促其責任到位與落實。
根據目前在建地鐵工程綜合計劃執行不太理想的狀況， 必須強調綜合計劃的嚴肅性， 關鍵節點和關鍵介面應有責任追究制度。建設方應站在全域性的高度， 從一條線開通的整體出發， 統籌各方資源和管理，不拘泥某個標段或某個部位， 該採取措施的， 必須採取， 該最佳化方案的堅決最佳化， 該集中調配資源的， 全力集中， 儘可能減少出現“華山只有一條路”的尷尬局面。
（2）關於工程監理單位
目前， 地鐵工程監理主要存在以下幾個方面的問題： 首先， 是監理主體責任被嚴重弱化， 不能正常行使權利， 權威性差。建設方常常形式上透過監理而事實上直接越過監理下達指令， 施工單位也常常跳過監理直接與建設方協調事宜， 可以對監理的指令置之不理。其次， 是監理人員自身素質較低， 監理水平不能適應地鐵工程監理的需要。由於種種原因， 我國監理行業自身對人才的吸引力較低， 少有高素質的技術人才流入監理行業， 特別是年青的技術人才大都不看好監理行業。因此， 對於技術複雜、專業性強、“四新技術”應用廣泛的地鐵工程監理來說， 監理人才匱乏的現象更為突出。第三， 是地鐵工程監理成本高， 監理人員工作強度大薪水低， 監理公司收益少， 難以步入良性發展的軌道。因此監理公司應從企業發展的高度上對待地鐵工程的監理工作， 採取有效措施， 廣泛吸納人才，全面提升監理公司的實力。對於在建地鐵工程， 首先是穩定在崗的監理隊伍， 建立激勵機制， 做到 “勞酬”對等。而且要充分利用他們經過幾年的監理實戰， 在實踐中已經逐步成熟起來的優勢， 傳、幫、帶一批新的監理人員， 一方面增加了現場的監理人員， 另一方面又可以在工作中培訓監理人員。其次在監理工作中要敢於爭“權”， 把法律與合同賦予監理的權利實實在在地落實到位， 要落實監理的主體責任， 強化責任意識。同時在抓好監理工作程式化、標準化、規範化的過程，重點抓好各種方案的審定工作， 要充分利用社會專家的力量， 透過專家的技術支援， 逐步掌握相關技術、施工工藝等的精髓所在， 突出監理重點， 體現在監理過程之中。此外， 還要堅持事實求是的科學態度， 針對監理過程中與合同內容發生變化的地方， 透過協商， 該監理單位承擔的由監理公司承擔， 需要建設方增加費用的， 建設方也應該給予理解， 增加相應費用。總之，應使監理單位投入足夠的技術力量， 行使好監理的權利， 保證工程安全、優質、按期完成。
（3）關於施工單位
施工單位作為工程專案實施的主體， 其主體責任的落實好壞與否， 直接決定工程專案各方面的進展。如安全生產、工程質量、工程進展等。從目前施工的現狀看， 雖然招標時要求投標資格必須具有局（ 集團） 的資質才能參加投標， 而中標後基本都是二級公司或直屬處級單位獨立組織實際施工， 局（集團） 僅是收取一定的管理費， 局（集團）整體調配資源的力度有限。在現有施工格局下， 施工單位必須真正高度重視地鐵施工， 局（集團）的領導應從法律的層面上認識施工單位在建設工程中的責任主體地位， 切實加大局（ 集團） 對專案的指導、支援及監管力度。要信守合同， 不抽調投標與合同檔案中所承諾的專案經理、總工程師及技術骨幹， 消除 “強局弱隊”的現象。另一方面建設單位也應該嚴格執行合同， 給予約束。施工單位要改進局（集團） 整體技術優勢發揮不夠的狀況， 在重要技術方案的制定、重點部位的組織管理、關鍵工序的施工組織等方面， 都要實質性的介入， 從源頭上把關。
施工專案處是施工單位派出的進行專案管理的全權代表， 應時刻考慮整個集團的利益， 確保全面兌現企業與建設單位所簽訂的合同。因此， 施工單位必須給專案處配備足以完成該專案的人力、物力、財力等資源， 確保建設單位的利益不受損。專案處要接受局（ 集團）及公司的監督和管理， 除抓好專案部的管理之外， 要重點抓好作業隊伍及專業分包隊伍的管理。要對責任層層分解， 把責任落實到作業班組， 堅持崗前培訓和特殊工種持證上崗， 嚴禁以包代管。同時要研究如何培育施工作業隊伍， 探索穩定施工作業隊伍的途徑， 不斷提高施工作業隊伍的施工技術水平，做到作業層始終擁有足夠數量的有經驗的技術工人。如能同國外一樣， 施工作業隊伍自覺把自己的生存和發展與總承包企業的興衰緊密聯絡則最為理想。
對於在北京地鐵建設工程承擔幾個標段的施工單位， 應建立和做實指揮部。指揮部要充分發揮局（集團）統一協調的作用， 根據各標段施工進展的情況， 調配施工資源， 改變各標段互不相關、行不成整體實力的現象。
（4）關於勘察、設計單位
一般情況下， 進入施工階段後， 勘察、設計單位往往只是在有變化的情況下進行配合， 但由於地鐵工程的特殊性， 進行方案穩定、施工圖設計、設計變更等工作量仍然巨大。設計院必須正視這種現實， 配備足夠的設計人員配合施工。必要時， 還要另組織力量， 集中封閉設計， 為施工創造條件。設計院要以建設單位下達的工程建設綜合計劃為龍頭， 安排出圖計劃， 並僅可能提前， 改善和減少施工單位等圖施工的局面。
6 結語
在我國現行工程專案建設的體制下， 直接參與地鐵工程建設的一般有建設（甲方）、設計、監理、施工等各方企業。建設企業作為專案建設的主體， 始終處於主導地位， 其他各方根據工程建設過程的不同階段，擔任不同的角色。因此， 建設企業（甲方） 在專案統籌規劃， 調配資源方面起著舉足輕重的決定作用。如何按照地鐵工程建設的客觀規律， 統一排程各方資源，“安全”“優質”地按期建成一條功能完善、適用的地鐵線路， 還需要我們在工程實踐中進行總結、研究和創新。只要我們在地鐵建設中敢於正視矛盾， 勤於總結，不斷改進我們的工作， 就能夠走出一條符合北京地鐵建設實際的路子， 順利完成目前在建地鐵線路的建設， 併為今後的地鐵建設提供有益借鑑。
軌道交通建設的快速發展， 使得建設管理與政府協調、設計及監理服務、施工承包方之間的矛盾日顯突出， 安全風險和工期風險的形勢愈來愈嚴峻， 因此加大政府權威部門的統一協調管理， 合理資源配置，強化建設管理就成為保障軌道交通建設順利進行的基礎和關鍵。