委託運輸管理模式下合資鐵路公司資產經營開發初探論文
近年來，隨著鐵路投融資體制改革的深入推進，鐵路總公司授權各鐵路局、地方政府出資人代表和其他企業共同組建的合資鐵路公司已達200多家。這些合資鐵路公司所屬的鐵路線路建成投產後，普遍採取委託運輸管理方式開展鐵路運輸生產經營。在當前合資鐵路公司普遍盈利能力不強、經營效益不佳、管理規範化程度有待提高的背景下，如何做好委託運輸管理模式下合資鐵路公司的資產經營開發工作，已經成為一項重要課題。
1 委託運輸管理模式下合資鐵路公司資產經營開發簡介
1.1 基本內涵
合資鐵路委託運輸管理是指合資鐵路公司與相關鐵路局簽訂委託運輸管理協議，將合資鐵路的運輸生產工作委託相關鐵路局完成。在委託運輸管理模式下，合資鐵路公司雖然不直接從事鐵路運輸生產，但仍是資產經營的責任主體。在這種模式下，合資鐵路公司的資產經營開發方式由公司自行選擇，資產經營開發風險和收益，依據開發方式既可獨擔、獨享，也可依據資產經營開發協議約定共擔、共享。
1.2 主要特點
(1)鐵路運輸核心資產使用權轉移下的資產經營開發。委託運輸管理模式下，合資鐵路公司鐵路線路、站場的運輸設施、裝置等鐵路運輸核心資產交由受託鐵路局運營管理。按照協議約定，為確保鐵路運輸生產的安全暢通，公司對委管設施、裝置的使用和調配不得干預。因而，事實上這些委管設施、裝置的使用權已經轉移至各受託鐵路局，合資鐵路公司不能單方面利用其自身的鐵路運輸開展資產經營開發活動。
(2)非運輸業資產經營開發形式多樣化。受原有非運輸業資產經營開發工作延續性的影響，大部分由自管自營轉為委託運輸管理的合資鐵路公司保留了原有的非運輸業資產經營開發機構，承襲了原有的執行方式，依託原有的資產經營開發領域自主開展開發活動。一些部分運營的合資鐵路公司，因鐵路建設任務繁重，採取與受託鐵路局簽訂資產經營開發協議的方式，將非運輸業資產經營開發工作全部委託鐵路局實施。近幾年，全線建成後投產運營的合資鐵路公司大多采取與受託鐵路局簽訂協議，聯合進行非運輸業資產的經營開發。
(3)合資鐵路公司資產經營開發業態覆蓋面廣。調研發現，“十二五”規劃以前投產運營的合資鐵路公司大多是由自管自營轉為委託運輸管理，其資產經營開發業態，以依託鐵路客貨運輸開展運輸配套服務和物流商貿為主。近年來投產運營的合資鐵路公司其資產經營開發，不再侷限於鐵路運輸延伸服務，更多涉足站車經營、客服餐飲、廣告、傳媒，以及以物流園區為代表的鐵路沿線土地綜合開發等。總的來說，當前合資鐵路公司的資產經營開發涉及到運輸業、運輸輔助業務、運輸衍生產品開發，以及非運輸業開發，資產經營開發業態分佈更廣。
2 委託運輸管理模式下合資鐵路公司資產經營與開發存在的問題及原因
當前，在鐵路總公司、各鐵路局的統籌規劃和安排部署下，一些合資鐵路公司的資產經營開發專案有序推進，開發成效初露頭角，但也存在以下問題。
2.1 運輸業資產經營開發的自主空間有限
實施委託運輸管理以後，合資鐵路公司運輸業資產經營活動實際上是由受託鐵路局具體實施的'。合資鐵路公司無法獨立自主的開展日常的運輸資產經營工作，更無法獨自承擔鐵路運輸產品的開發、設計與提供。大部分新建合資鐵路公司並不具備機車、車輛等全要素的鐵路運輸生產設施、裝置。因此，合資鐵路公司的自主資產經營開發空間不大、工作受限。
2.2 現有土地管理規定製約了土地的綜合開發
合資鐵路公司現有用地是劃撥方式取得的，是在鐵路建設中透過徵拆取得的，屬於交通用地。無論是在車站、沿線線路修造建築物用於商業開發，還是在現有鐵路站房上建造物業進行商業開發，都必須透過“招拍掛”形式改變土地使用性質，而一旦進行“招拍掛”，合資鐵路公司就有可能失去既有鐵路用地。另外，我國現行城市規劃中關於鐵路車站和周邊建築的容積率規定一般為2.5左右，有的城市甚至低於2.5，有研究資料表明，只有當容積率達到10以上時，鐵路土地綜合開發的車站及周邊建築才會有較大的利潤空間。因此，現行城市規劃關於容積率的規定成為合資鐵路公司進行土地綜合開發的制度性障礙。
2.3 資產經營開發資金不足，人才短缺
目前，合資鐵路公司普遍負債經營，一些合資鐵路公司甚至連年虧損，無自有資金從事資產經營開發。已投產運營的合資鐵路公司因償還貸款、支付運營管理費、更新改造等剛性支出巨大，能實現保本經營已經不易，很難籌集資金上新專案，開展資產經營開發。分步投產運營的合資鐵路公司，特別是客專公司其收入渠道有限，完成自身建設任務所需資金尚且需要透過貸款融資，更無法籌集資金用於資產經營開發。此外，合資鐵路公司的機構定員受總公司定編約束，現有人員大多來自鐵路運輸、工程建設、財務管理等領域，沒有專門的資產經營開發人才。資金、人才短缺已經成為困擾合資鐵路公司開展資產經營開發的難題。
2.4 經營班子對資產經營開發工作動力不足
主要表現在：一是資產經營的履責、問責機制不完善，開展資產經營開發的主動性不強。實施委託運輸管理以後，合資鐵路公司的運輸業經營業績並不能如實反映其經營班子的工作績效。當前，關於合資鐵路公司的資產經營履責和問責機制沒有明確、系統的規定對其經營班子開展資產經營開發工作，如何進行有效的監督問責。這些問題在客觀上造成了合資鐵路公司經營班子抓好資產經營開發的責任意識不強。二是經營業績考核機制不完善，難以激發資產經營開發的積極性。在合資鐵路經營業績考核指標體系中，運輸業盈虧權重較大，非運輸業資產經營開發績效權重較小，一般來講，只要公司實現了運輸業盈虧目標，其經營班子績效考核結果就很容易達到優秀。由此可見，合資鐵路公司經營業績考核機制不完善，無法激勵經營班子開展資產經營開發。
3 深化委託運輸模式下深化合資鐵路公司資產經營開發的建議
(1)合資鐵路公司與受託鐵路局的資產經營開發應統籌規劃，協調推進。為最佳化國鐵與合資鐵路的生產要素配置，避免在同一區域內重複建設、無效投資和惡性競爭，合資鐵路公司的資產經營開發規劃，應與受託鐵路局資產經營開發規劃互相匹配，協調推進。
(2)深化委託運輸管理，引導合資鐵路公司參與運輸業資產經營開發。委託運輸管理本質上是一種合作經營。當前，委管雙方應將以承攬鐵路運輸具體業務為主的勞務式合作經營升級為適應鐵路運輸市場需求，統籌使用雙方現有鐵路運輸資源，共同實現鐵路運輸增運增收、節支降耗的資產經營式合作經營。受託鐵路局應讓合資鐵路公司參與鐵路運輸產品的前期市場調研、研發設計、產品定價和延伸服務，使合資鐵路公司全過程參與鐵路運輸生產經營。應統籌調配使用好合資鐵路公司的運輸生產資源，為合資鐵路公司增運增收創造有利條件，還應讓合資鐵路公司參與沿線鐵路運輸配套設施的規劃、設計和建設，鼓勵、支援合資鐵路公司與運輸大戶開展戰略合作，共同實現運輸業資產經營效益的最大化。
(3)用足用好支援政策，推進合資鐵路土地綜合開發。國發〔2013〕33號檔案、國辦發〔2014〕37號檔案，給鐵路土地綜合開發提供了強有力的政策支援，也給合資鐵路土地綜合開發帶來了巨大商機。主要表現在：一是明確提出分層設立建設用地使用權，為合資鐵路公司利用既有土地開展地上、地下多層空間開發提供了政策依據。二是合資鐵路公司可以透過統籌編制既有站場及毗鄰地區建設規劃，利用土地功能調整和空間最佳化，藉助增強鐵路站場和周邊地區承載能力和服務功能，開展形式多樣的商貿物流開發。三是合資鐵路公司可以利用自有土地與戰略投資者合作，透過土地作價入股，組建新的市場主體或授權經營等方式，對既有站場地區進行綜合開發。此外，兩個檔案還提出了完善鐵路土地綜合開發的配套政策和加強土地綜合開發監管協調的具體措施，必將促進合資鐵路土地綜合開發的深入發展。
(4)增收節支，努力破解資產經營開發資金短缺難題。增收方面：一是深入開展合資鐵路客貨營銷，調整車流徑路，最佳化運輸組織，推出適應客貨運輸市場需求的運輸產品，努力增收上量。二是深化委管雙方非運輸業經營開發合作，利用合資鐵路站車資源，加強與地方政府合作，透過政府購買服務、列車冠名等方式，增加合資鐵路公司經營開發收益。節支降耗方面：一是加大更新改造專案審查力度，避免無效投資。二是加強用水、用電管理，切實降低水耗、電耗支出。三是強化汽車管理、壓縮差旅費、降低辦公成本。爭取財稅補貼方面：一是用好營改增稅收政策,經營活動中的會計核算應做到應抵盡抵，爭取稅務最大抵扣額度。二是協調地方政府對水利建設基金自提自用或對相關專案投資進行補償。三是向地方政府申請對合資鐵路公司的公益性鐵路運輸進行財政補貼。
(5)設定資產經營開發機構、引進專業人才。合資鐵路公司應轉變觀念，從鐵路建設的前期工作開始，依據專案規劃，做好資產經營開發人力資源儲備。合資鐵路公司投產運營後，應依據資產經營開發專案進展情況，設定專門資產經營開發管理機構，引進專業人員，開展資產經營開發。
(6)完善合資鐵路公司資產經營開發履責、問責機制。公司董事會應建立資產經營開發履責、監督機制，明確公司經營班子資產經營開發工作職責，指導公司經營班子制定、落實資產經營開發戰略規劃、年度計劃，督促經營班子真抓實幹，確保資產經營開發工作的切實推進。公司應針對經營班子開展資產經營開發工作建立問責機制，明確問責方式、情形及適用範圍，建立問責流程，對未完成資產經營開發階段性目標的經營班子進行問責。
(7)完善合資鐵路公司經營班子經營業績考核。一是修訂考核指標。公司董事會應從設定科學精準的考核指標、加大非運輸業資產經營開發指標權重入手，修訂考核指標，激勵公司經營班子在資產經營開發工作中主動作為。二是加強過程控制。在考核週期方面，應建立季度考核、年度總評的考核激勵機制，實現資產經營開發的過程控制與目標管理有機統一。三是加大考核兌現。對於其他考核指標完成，但非運輸業資產經營開發指標未完成的公司，其經營班子的經營業績應予以降檔考核兌現。