企業內部控制基本規範制訂的法律依據
企業內部控制基本規範制訂的法律依據是什麼?那麼，下面就隨CN人才網小編一起來看看吧。
一、關於研究、制定企業內部控制規範的必要性
研究、制定一套具有統一性、公認性和科學性的企業內部控制規範，是2006年7月15日企業內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議達成的廣泛共識，是國際國內多種因素共同作用、共同影響的結果。
國際資本市場大力強化內部控制。安然、世通等財務舞弊和會計造假案件的發生，嚴重衝擊了美國乃至國際資本市場的正常秩序。研究結果表明，內部控制存在缺陷是導致企業經營失敗並最終鋌而走險、欺騙投資者和社會公眾的重要原因。為此，許多國家透過立法強化企業內部控制，內部控制日益成為企業進入資本市場的“入門證”和“通行證”，我國境外上市企業紛紛花巨資聘請海外機構設計內部控制制度，以適應上市地的監管要求。
經濟健康發展迫切呼喚加強內部控制。內部控制作為公司治理的關鍵環節和經營管理的重要舉措，在企業發展壯大中具有舉足輕重的作用。但從現實情況看，許多企業管理鬆弛、內控弱化、風險頻發，資產流失、營私舞弊、損失浪費等問題還比較突出。為了引導企業進一步加強內部控制，1999年修訂的《會計法》，第一次以法律的形式對建立健全內部控制提出原則要求，財政部隨即連續制定釋出了《內部會計控制規範--基本規範》等7項內部會計控制規範，審計署、國資委、證監會、銀監會、保監會以及上海、深圳證券交易所等也從不同角度對加強內部控制提出明確要求。但是，隨著市場經濟的發展和企業環境的變化，單純依賴會計控制已難以應對企業面對的市場風險，會計控制必須向風險控制發展;同時，各部門之間的內控要求也有待於進一步協調，以便為進行內部控制自我評估和外部評價提供統一標準。
各級領導高度重視內部控制制度建設。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上作《政府工作報告》時強調，要“完善公司治理，健全內控機制”;2004年底和2005年6月，國務院領導同志連續兩次就強化企業內部控制問題作出重要批示，其中，2005年6月，在財政部、國資委和證監會聯合上報的《關於借鑑〈薩班斯法案〉 完善我國上市公司內部控制制度的報告》上作出批示，同意“由財政部牽頭，聯合證監會及國資委，積極研究制定一套完整公認的企業內部控制指引”;2006年7月15日，財政部、國資委、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發起成立企業內部控制標準委員會，許多監管部門、大型企業、行業組織、中介機構、科研院所的領導和專家學者積極參與，為構建我國企業內部控制標準體系提供了組織和機制保障;與此同時，按照科學民主決策精神，公開選聘了86名諮詢專家，組織開展了一系列內部控制科研課題，為構建我國內控標準體系提供技術支撐和理論支援。
綜合以上各方面情況，研究制定企業內部控制規範，是經濟社會發展的迫切要求，是新形勢下監管部門落實科學發展觀、服務企業改革與發展的重要舉措。在各方面的探索積累和共同努力下，制定工作的條件也基本成熟。
二、關於企業內部控制規範的起草原則
企業內部控制規範的起草工作，是一項政策性、專業性、社會性都很強的工作。在起草企業內部控制規範時，我們主要把握了以下三項基本原則：
(一)立足國情，實行創新
作為企業建立健全內部控制制度的基礎依據和基本參照，企業內部控制規範必須與我國企業所處的具體環境相協調，必須與國家有關法律法規相協調，必須與企業經營管理實踐相協調。企業內部控制規範只有紮根於我國經濟、社會、法律、文化環境和企業鮮活實踐，才能具有強大的生命力，才能發揮應有的積極作用。同時，經濟全球化趨勢的不斷髮展、國際國內兩個市場、兩種資源的有效利用、“請進來”、“走出去”戰略的深入實施，又要求我們必須放眼世界、兼收幷蓄，取其所長、為我所用。因此，只有認真梳理、總結、提煉我國企業經營管理制度和做法經驗，科學研究、分析國外內部控制發展動態、框架模式和成熟實踐，並在此基礎上強化創新意識和超越意識，著力體現中國魅力，才能切合實際，既使我國企業內部控制規範與國際發展潮流保持協調，又能增強我國在內部控制國際協調與趨同中的影響力和話語權。
本著這一原則，我們在起草過程中合理借鑑了以美國COSO報告為代表的國外內部控制框架，並根據我國國情進行了較大調整和改進。
對國外內部控制框架，尤其是COSO框架的借鑑，主要體現在基本規範中。基本規範在形式上借鑑了COSO 報告5要素框架，同時在內容上體現了風險管理8要素框架的實質。主要考慮是：內控基本框架，好比會計要素一樣，都存在國際趨同問題，借鑑國際上較為成熟的內控框架，能夠使我們一開始就站在一個較高的起點上，併為我國境外上市公司，特別是在美上市公司符合上市地內控監管要求提供有益參考。至於是5要素還是8要素，綜合考慮，5要素框架相對較成熟、較穩定，包括美國證監會等推薦、參照的框架仍是5要素框架，同時，從長遠發展趨勢看，也應適當體現8要素框架的先進理念。
在借鑑國外內控框架的同時，我們力求創新並取得點滴成果：一是內容創新。基本規範中的5要素框架並未照抄照搬國外的框架，而是根據我國的實際情況作了較大調整，並在內容上大大充實，在表達方式上符合我國法規特點、文化傳統和語言習慣，使國外提出的較為宏觀、抽象的內控理念轉變為了具有針對性、實用性的內控規定。二是體系創新。除基本規範之外，我們還起草了17項具體規範，並將繼續起草若干具體規範和應用指南;與此同時，還將研究、制定評價標準和配套實施辦法，形成全方位、立體性推進內控體系建設的局面。我國的企業內控體系，將是一個層次分明、內容完整、銜接有序、整體互動的有機統一體。三是機制創新。我國的內控體系建設任務，是各部門、各方面通力合作、合力推進的，這使得內控問題從立法規範、標準建設、宣傳培訓、組織實施到監督檢查等有一個良好的溝通協作機制，避免了單純從某一區域性、某一方面入手可能造成的侷限和被動。
(二)突出重點，解決問題
經過多年的發展，內部控制涉及的'領域已非常廣泛，覆蓋公司層面、業務層面的幾乎所有活動，遠遠突破原來的內部牽制、會計控制的範圍。但作為由政府部門制定的企業內部控制規範，如果一開始就面面俱到、事無鉅細，可能事倍功半，難於操作。只有選擇現階段企業存在的突出問題和市場經濟難以解決的問題加以規定，才能做到重點突出，才能取得突破，並帶動其他方面逐步規範起來。因此，我們在倡導有條件的企業根據市場自由競爭的需要建立全面內部控制和全面風險管理的同時，根據多數企業的意見，借鑑國際有關做法，提出對有義務對外提供財務報告的企業，至少須確保財務報告的真實可靠，並著重就影響財務報告真實可靠的重要業務與事項進行了規範，引導企業建立健全以財務報告內部控制為核心的內控機制。
我們的初步考慮是：第一，企業的經營管理活動，歸根結底要透過財務報告來反映，抓住了財務報告內部控制這條主線，在一定程度上也抓住了企業經營管理與內部控制的重心和主體;第二，保證財務報告真實可靠，是企業的法定責任，是維護社會公眾利益的基礎環節，強化財務報告內部控制機制建設，是提升企業市場形象與誠信度、維護社會公眾利益的基本要求;第三，從政府監管和資本市場監管的角度看，即使是當今世界最發達的國家，也將財務報告內部控制作為企業管理層內部控制自我評估和註冊會計師評價的主體，因為滿足了財務報告內部控制的要求，能夠合理保證企業財務會計資訊披露的真實公允，能夠有效維護社會公眾利益、促進資本市場健康穩定發展。
(三)降低成本，穩步推進
在我國，內部控制雖然不是一個新話題，但畢竟現代意義上的內部控制與先前的內部牽制有著本質區別，特別是我國企業在法制意識、制度基礎、風險理念、經營風格等方面與歐美企業還存在較大差異。把內部控制作為貫穿企業經營管理與風險控制全過程的系統工程來建設，在我國仍處於探索階段、起步階段，還需要一個加強引導、深化認識的過程，還需要一個逐步適應、分步實施、不斷完善的過程。因此，企業內部控制規範的制定和有關監管措施的出臺，必須考慮企業的接受程度和承受能力，必須考慮企業的實施成本。我國境外上市公司為達到上市地內控監管要求而付出的巨大成本，以及有關國家對相關內控監管要求的激烈論爭，為我們提供了諸多思考和啟示。在調研過程中，許多企業流露出對實施成本偏高、相關專業人才缺乏等問題的擔心，也對政出多門、要求不一、企業無所適從表示顧慮。我們理解，強化企業內部控制是趨勢、是方向、是進步，但難以一蹴而就。操之過急，可能事與願違，陷於被動。在現階段，應當在宣傳普及內部控制先進理念和方法的基礎上，重點引導企業加強以財務報告內部控制為主線的相關標準建設。
三、關於企業內部控制制度體系的基本框架
根據委員們在企業內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議上的意見和諮詢專家的建議，我們初步確定了推進我國企業內部控制制度體系的基本目標，即：總結我國經驗，借鑑國際慣例，有效利用國際國內資源，充分發揮各方面積極作用，透過三到五年的努力，基本建立一套以防範風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體的內部控制制度體系，以及以監管部門為主導、各單位具體實施為基礎、會計師事務所等中介機構諮詢服務為支撐、政府監管和社會評價相結合的內部控制實施體系，推動公司、企業和其他非營利組織完善治理結構和內部約束機制，不斷提高經營管理水平和可持續發展能力。
根據這一目標，結合現實需求，我們認為，在當前及今後兩年內，應當把控制標準體系和評價體系建設擺在優先位置，這既是內控體系建設的基礎，又是適應證券監管的迫切需要。在過去一段時間，有關方面借鑑國外尤其是美國的做法，開始推動國內上市公司實行內部控制自我評估制度和註冊會計師審計制度，但是，缺乏一套具有統一性、公認性、科學性的企業內部控制標準，使上市公司進行內部控制自我評估、註冊會計師進行內控審計缺乏明確標準。基於這一現實情況，結合企業、會計師事務所的呼聲，我們考慮，應當把控制標準體系和評價體系建設作為當前及今後兩年內的工作重點，其中，控制標準體系建設又是基礎和前提。
經比較研究和徵求意見，初步確定，控制標準體系主要包括基本規範、具體規範和應用指南。
基本規範規定內部控制的基本目標、基本要素、基本原則和總體要求，是制定具體規範和應用指南的基本依據，在內控標準體系中起統馭作用。
具體規範是根據基本規範，對企業辦理具體業務與事項從內部控制角度作出的具體規定。
應用指南是根據基本規範和相關具體規範制定的詳細解釋和說明，主要是為某些特殊行業、特殊企業、特定內控程式提供操作性強的指引。
我們的基本考慮是：不同所有制形式、不同組織形式、不同業務範圍、不同規模的企業在實施內部控制中有不同的要求，這就要求在起草企業內部控制規範時必須進行全面、系統的對比分析，把握差異，提煉共性，儘可能抽取出多數企業普遍存在、普遍關注的共性業務與事項並提出相應的具體控制措施。對特殊行業、特殊企業實施內部控制的特殊要求，在基本規範的統馭下，主要透過制定相關的應用指南來提供操作性更強的指引。
作為第一步，截至目前，我們已完成基本規範和17項具體規範的起草工作。根據工作規劃，正在加緊進行關聯交易、資產減值、公允價值、企業合併與分立、衍生工具、中介機構聘用等一系列具體規範和有關評價標準、實施辦法的研究、起草工作。
四、關於基本規範和17項具體規範的起草工作概況
基本規範和17項具體規範的起草工作，大致分為五個階段：
一是資料收集和理論研究階段，主要是2004年底至2005年6月。在這一階段，根據國務院領導批示精神和全國人大常委會副委員長蔣正華同志、金人慶部長和王軍副部長在紀念會計法施行20週年座談會上的講話精神，我們開始更加廣泛地收集相關資料，並日益加強對國際國內內部控制發展動態的跟蹤研究。
二是起草初步框架階段，主要是2005年7月至2006年6月。在這一階段，根據財政部領導指示精神和與國資委、證監會聯席會議精神，組織了多次小型座談會，就擬訂內部控制基本框架聽取了有關監管部門和專家學者的意見，並初步勾勒出了企業內部控制基本規範的原則框架。財政部大力推進企業內部控制制度建設得到了世界銀行的重視和支援，經協商，世界銀行同意將內控專案納入技術援助專案並給予一定資助。
三是全面起草階段，主要是2006年7月至9月。企業內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議的召開和委員、諮詢專家們的真知灼見，為進一步推進內控體系建設指明瞭方向。會後，我們對起草工作思路作了必要調整，決定同時起草基本規範和若干具體規範，走出一條國際同行尚未全面實踐的新路子來。為了提高起草工作質量，我們於2006年8月底、9月初，兵分三路，深入天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地的近30家上市公司、大型企業、會計師事務所和上海、深圳兩家證券交易所，從不同角度、不同側面進行調查研究、廣泛徵求意見，在此基礎上，草擬完成了基本規範和17項具體控制規範。
四是初審修改階段，主要是2006年10月8日至11月初。在這一階段，連續召開兩次座談會、審稿會，邀請中石油、中石化、中國電信、中遠集團、五礦集團、中航一集團、中國機械工業集團、江蘇省電力公司、南京大學、東北財經大學和國際諮詢公司的專家學者(多數為委員和諮詢專家)對起草的各項控制規範進行了初審把關，並根據專家們的意見進行了修改完善。
五是內部徵求意見階段，主要是2006年11月至12月。在這一階段，將各項控制規範呈送委員會委員、諮詢專家以及部分會計師事務所有關專家內部徵求意見。專家們對目前的框架體系、指導思想、目標定位等持肯定態度，同時也提出了不少富有建設性的意見，充分說明了各方面對我國內部控制建設的關注。歸納起來，主要有四類意見：
1.結構性意見。如內控規範體系構成需不需要包括解釋公告、具體規範是不是也按“五要素”來寫、具體規範構成專案是不是全面等意見。這些意見各方面存在較大分歧，需要進一步研究論證，充分聽取意見。
2.政策性意見。如內控規範的法規性地位、內控規範與相關法律法規的銜接問題等。意見比較成熟且達成共識的，我們已基本採納吸收;需要部門之間溝通協調的，我們將登門拜訪有關部門進一步協商、聽取意見。
3.技術性意見。主要是對基本規範中涉及內部控制概念、目標、要素、方法、監督檢查等具體條款，以及各項具體規範的結構安排、風險要素及控制點、控制程式等問題提出修改意見。意見比較集中和一致的，已將其體現在初步修改後的徵求意見稿中;仍然拿不準的，擬繼續對外公開徵求意見，更廣泛地聽取調整建議。
4.文字性意見。主要是對部分用語不規範、表述不清楚、前後不一致的情形提出修改意見。這方面的意見已基本採納。
五、關於基本規範和具體規範的結構內容
基本規範共分8章，包括總則、內部環境、風險評估、控制措施、資訊與溝通、監督檢查、組織實施和附則。
具體規範涉及財務報告內部控制和其他方面的控制(如對符合企業經營目標的控制)。目前，具體規範的設計主要以財務報告內部控制為主線，初步擬定為26項。其中，17項已起草完成並對外公開徵求意見;9項正在抓緊研究起草之中。這些具體規範，可以概括分為以下三類：
第一類是對與企業財務報表專案相關的、可能會對財務報告真實可靠性產生較大影響的經濟業務事項提出具體要求的控制規範;
第二類是與財務報表編報相關的控制規範，包括財務報告編制、公允價值、關聯交易、資訊披露等;
第三類是為實現有效的財務報告內部控制所必需的事前、事中和事後制度支援的控制規範，包括預算控制、人力資源控制、計算機資訊系統控制、審計監督控制等。
六、關於企業內部控制規範的釋出解釋許可權
根據企業內部控制標準委員會第一次、第二次全體會議精神，結合企業、中介機構和有關方面的意見，我們考慮，企業內部控制規範，包括基本規範、具體規範和應用指南等，原則上由財政部會同有關部門制定並解釋。聯合發文的部門，根據具體情況和實際需要確定。財政部將進一步認真聽取各部門和有關方面的意見，本著服務大局、服務企業、服務公眾利益的理念和原則，與有關部門一道，共同推進、加快完善我國企業內部控制制度體系。
七、關於需要重點徵求意見的基本問題
此次徵求意見，除針對基本規範和具體規範(徵求意見稿)所涉及的特定問題外，我們也希望就下列內控規範建設相關的基本問題聽取各方面意見。
(一)由基本規範、具體規範和應用指南構成的企業內控規範體系是否科學合理?
(二)基本規範中所借鑑並拓展、創新的內部控制框架是否適當?如何更好地體現中國企業的實際要求?
(三)基本規範強調：有義務對外提供財務報告的企業，應當確保財務報告及管理資訊的真實、可靠和完整，具備條件的，還應同時實現其他控制目標。這是否可取，如何與具體規範更好地協調?
(四)圍繞財務報告內部控制，除計劃擬定的26項具體規範外，當前還迫切需要擬定哪些具體規範?
(五)您對企業內部控制規範的實施範圍、實施時間、實施步驟等有何建議和意見?
(六)您對具體規範的編號順序有何建議和意見?
(七)如何更好地在基本規範和具體規範中體現原則性與可操作性、強制性與引導性相結合的原則?