鄉鎮統籌利用集體經營性建設用地試點工作簡報
簡報一：
11月18日,林克慶副市長赴豐臺區長辛店鎮調研二道綠隔地區鄉鎮統籌利用集體建設用地試點工作，重點研討長辛店鎮試點實施方案。市農委主任王孝東、市規劃委主任黃豔、市農經辦(農研中心)主任郭光磊、副主任吳志強、市規劃院院長施衛良、市發改委副主任蔣力歌、市國土局總規劃師丁曉、市政府研究室副主任於贄隆、市城鄉結合辦主任王廣雙、豐臺區委書記李超鋼、區長冀巖、副區長劉宇以及區農委、區國土分局、區規劃分局、區發改委、長辛店鎮等相關部門負責人和試點工作組共30餘人參加了此次研討會。
長辛店鎮彙報了“9.5”調研會後試點工作的進展情況和細化完善後的實施方案。新實施方案中，一是加強了體制機制設計，保障農民的收益主體地位。核心是組建鎮合作經濟聯合社，作為產權主體，同時，成立鎮集體經營性建設用地投資經營公司，作為經營主體。二是明確了將“規劃還綠”作為試點首要目標，在現有集體經營性建設用地472公頃，建築面積378萬平方米的基礎上減量瘦身，實現佔總規模80%的規劃綠地面積。
豐臺區委書記李超鋼分析了城鄉結合部問題形成原因，指出沒有大專案帶動地區，缺乏政策支援，逐漸形成產業低端，資源利用粗放的發展局面。要藉助試點契機，明確城鄉一體化的總體方向和要求，重點在低端產業上實現大部分還綠，避開農民搬遷上樓的問題，對於沒有開發專案的農村地區，注意延續和保持鄉村的文化。力爭透過這次試點，摸索總結經驗，再逐步複製推廣。
市國土局總規劃師丁曉表示大力支援試點工作，提出可探索利用城鄉建設用地增加掛鉤政策解決試點佔用耕地問題，但要注意控制專案實施週期。市發改委副主任蔣力歌對試點方案充分肯定，並表示在綠化、公園專案建設、小城鎮基金融資等方面大力支援試點工作。
市農經辦(農研中心)主任郭光磊主任指出試點工作需要創新金融工具支撐，降低融資成本。當前主要是要探索專案啟動基金模式，把專案實施週期相對拉長至10-15年，有利於實現基金的市場化運作。
市規劃委主任黃豔認為建立健全體制機制是規劃落實的重要保障。就長辛店試點而言，核心是實現城市化的目標和方式的轉型，改變過去以城市規模和功能擴張為主的發展模式，著力解決當地農民問題，明確城鄉一體化的發展方向，由此決定了指標、規模等一系列重大決策問題，這是做具體工作首先要明確的一條發展的“大紅線”。要注意借鑑海淀山後等地區發展經驗，推進市區鎮多級統籌發展。產業功能統籌需要區裡發揮主導作用，類似朝陽金盞金融園區那樣，劃一部分集體產業用地來解決農民問題。以鎮為單位進行農民的利益統籌，將農村集體建設用地和原有規劃的城市用地統籌考慮等。要透過試點找出二綠地區城鄉一體化的路徑。同時，細化研究解決好方案中的建設規模問題。
市農委主任王孝東指出實施方案有三大創新：一是搞清了二道綠隔地區統籌利用集體經營性建設用地的基本路徑。將農村集體建設用地、宅基地分開，從騰退產業用地入手，實現“人地減量、功能疏解、產業升級”的目標，契合試點要義;二是搭建了統籌平臺。由各村入股建立鎮經濟聯合社，實現與社會資本的融合，股權關係清晰，符合農村集體資產經營的法律框架，打造農村集體產權制度改革的升級版，為村級統籌向鎮級統籌轉變奠定了組織基礎;三是總體規劃，分步實施，保證了試點工作的可操作性。目前，試點方案已具備實施的基本條件，下一步要研究以下問題：一是最佳化產業園區佈局。將園區設定在最適合城市發展、經濟效益最高的區域;二是全面理解試點的`核心思想。試點主要目標是以統籌利用集體建設用地為抓手，推進二綠地區城鄉一體化，既要實現功能疏解，又要解決農民長遠利益依託問題。
林克慶副市長認為，長辛店鎮試點方案日趨成熟，區裡重視，方向正確，目標清晰，具體操作方法符合試點精神，具備了繼續推進的條件。下一步市規劃委、市國土局等相關部門協助區裡、鄉鎮，從試點在全市可複製、可推廣的角度，進一步測算人口賬和指標賬，儘快形成實施方案，經市裡認可後，在指標許可範圍內，以區為主體加快啟動實施。並強除錯點方案有以下可貴之處：
一是探索了城鄉一體化的新路徑。破解城鄉結合部區域發展問題，一方面是城市發展問題，一方面是農民發展的問題，但歸根結蒂還是要解決農民的問題，否則，和諧發展難以保證。具體路徑有很多，但主要是兩個：一個就是按照50個重點村模式，完全實現城市化。但是，總還會有城和鄉的結合部地帶。這類地區以農村形態為主，在基礎設施、產業佈局等方面具備一定城市條件，部分實現或承接城市功能，同時，農民不一定轉居，但要享受城市化成果，發展方向是城鄉一體化。類似長辛店地區，目前一個階段，不是全拆，也不是全徵，但是要讓農民吃上“城市飯”。二綠地區五區六鎮試點意義在於在城市緩衝地帶透過城鄉統籌發展探索城鄉一體化新路徑。
二是鄉鎮統籌下的農村集體建設用地集約節約利用。北京郊區發展面臨一個大難題，就是歷史上“村村點火，戶戶冒煙”形成的1539平方公里的集體建設用地如何“騰籠換鳥”，改造升級，同時，農民利益不降低。面對600多萬流動人口，大量的低端產業，我們不能鴕鳥政策，要有所作為，核心就是實現集體建設用地集約節約利用。給300平方公里正式經過政府部門認可的，有土地證、產權證，完成產業升級，農民利益只會比1539平方公里利益更多。城鄉結合部改造，推進綠化建設，一個好的經驗是要給農民一個出路。綠化後，還建15 %或是18%，既能兼顧城市功能，又能考慮到農民問題，因此，農村集體建設用地集約節約利用是這一地區發展的一條現實的路徑。
三是鎮級統籌的體制機制設計。郊區30多年改革開放，村自為戰的發展空間已經很有限。下一步發展，需要鎮級統籌，甚至要區級統籌。北京郊區是大都市規劃，不可能把每一個村都考慮詳細，一些村可能劃為綠地，一些村是建設用地，勢必造成村與村之間發展機會的不平衡。朝陽區馬各莊村，汙水處理廠、垃圾處理廠、熱電處理廠都集中在那個村，如果沒有鄉鎮統籌，這樣的村子就難以有發展的空間。
四是解決城市高成本擴張問題。過去城市開發一般是透過土地來平衡資金，需要拿出相當多的城市建設用地指標。比照原來大拆大建模式，試點透過產業升級，土地集約利用，實現人口結構最佳化和人口規模調控，是解決城市高成本擴張的重要選擇。
五是對區域發展的特殊意義。歷史上，長辛店屬於革命老區，做了重大貢獻。建國後，大量供氣、交通管線等基礎設施以及部隊、國企集中佈局在這一區域，造成集體建設用地地塊碎片化，難以整合利用。透過試點工作，在道路、汙水處理、供電配套以及產業發展、農民增收等方面，整體考慮，總體規劃設計，解決區域性的特殊難題。下一步重點是研究這一地區的造血功能，基礎設施建設要納入全市統籌，不能再用土地去平衡。
林克慶副市長總結指出，長辛店鎮試點方案的實施路徑比較準確，符合試點的初衷和想法，研究很透徹，也很細緻。下步工作還需要再詳細測算指標及資金平衡模式，力爭實現試點經驗的可複製。希望豐臺區能夠為全市樹立一個樣板。同時，規劃、國土部門要大力支援，加快試點進度。
會後，林克慶副市長及相關部門負責同志對園博園綠地還建地區進行了實地考察。
簡報二：
7月29日，鄉鎮統籌利用集體建設用地試點工作指導組赴五區六鎮試點之一大興區青雲店鎮，召開調研座談會暨試點具體實施方案起草研討會，並重點圍繞試點推進過程中的規劃報送流程、審批環節以及空間規劃、起步區確定、產權改革等問題充分交流意見。北京市農經辦(農研中心)副主任吳志強帶隊，市規劃院總體所主任工程師呂佳、研究室工程師徐勤政，經濟體制處處長毛萌、副處長陳雪原、資源區劃處副處長陳奕捷、資產處副處長曹潔及課題組相關工作人員，青雲店鎮黨委副書記兼鎮長張存忠、副書記吳浩、副鎮長候志、大興區經管站長張春紅以及靈思創智公司和鎮聯營公司代表共20餘人參加座談會。
青雲店鎮鄉鎮統籌規劃研究工作由市農研中心和市規劃院共同牽頭開展。會上，首先由受青雲店鎮政府委託作前期鎮域規劃的靈思創智公司代表從三個前置性問題，即“青雲店是什麼?”、“青雲店能做什麼?”以及“青雲店應該如何做?”作為切入點，介紹了青雲店鎮發展的基本情況及未來的發展規劃，提出打造“核心吸引物”的概念，並結合實際從五大選擇方向即工業主導、現代服務、高階農業、原生態發展、民俗旅遊的比較中明確指出應該著重考慮發展原生態產業。之後，規劃院總體所張爾薇博士作關於青雲店鎮鄉鎮城鄉統籌實施規劃試點彙報，介紹了青雲店鎮城鄉統籌規劃研究的思路，即由空間發展、政策制度創新，結合鄉鎮發展的特定需要，形成鄉鎮發展思路，進而總結出發展模式。在城鎮建設用地不可能增加的情況下，初步測算出集體產業用地拆建比例，應深入思考如何整理集體建設用地，以謀求鎮域產業發展。同時在制定規劃方面，也要充分考慮到均衡生態涵養地區與城市地區、均衡南北差異地區的問題。
青雲店鎮張存忠鎮長指出現階段全鎮將集中力量推進試點工作，面對現存的一個村裡集中六七十個低端產業的落後局面，全鎮都希望抓住試點工作帶來的良好機遇，充分重視其重要性，計劃採取時間倒逼制，儘快地拿出具體實施方案。大興區經管站長張春紅指出，一是農村的三塊地都要統籌規劃，不能只考慮集體性建設用地方面，各方面指標儘量多角度全方位地展現在編制的實施方案中，供區裡審批時綜合參考。二是產業定位仍舊模糊，依據區委賀銳常委的講話精神，力求做到一二三產聯動。三是實際操作性，可以從農用地本身入手，逐步向整體聯動方向發展。四是初步計劃具體實施方案框架應該包括問題導向、實施步驟、推進方式方法、實施保障等方面。
陳雪原副處長代表課題協調組指出青雲店在試點推進工作中應該注意的幾個問題：一是從試點研究到試點方案轉化的問題。前期規劃作出了整體性研究，現階段應該注重可操作性，力求細化，清晰思路。二是資金平衡測算問題，優先解決農民吃飯問題，科學安排工作時序。在不增地情況下實現減量，歸根到底還是資金平衡測算問題。三是要注意騰退的處理方式問題。可以考慮發動村裡老幹部去作村民工作以降低成本。
毛萌處長強調要深刻認識試點工作推進的必要性，堅持問題導向，來解決動力問題，搞清楚為什麼要試點，在實施過程中不斷髮現問題，再去解決問題，進而找到符合該鎮實際情況的亮點。並以西紅門為例，指出借力試點工作的機遇，應儘快著手實施方案設計。
吳志強副主任在聽取了青雲店鎮各方面彙報後，以該鎮試點推進工作過程中的工作方式方法、起步區域、產權制度改革等問題為重點，提出幾點看法:第一，青雲店鎮所處的城鄉結合部是一個相對的概念，隨著城市的發展擴容，又會有新的城鄉結合部湧現，因此應該以動態發展的眼光來處理現有的問題。第二，借用西紅門的例子，提出集體性建設用地相對統籌的概念，即並非要求一次性地全鎮鎮域統籌，而是按照時序的思路先找到一個符合實際情況的切入點進行試點推進工作，創建出區域性的相對統籌模式以引領全鎮的統籌工作。第三，鑑於前期規劃工作已經相對完善，各方思想也較為統一的情況，下一步應圍繞幾個具體的點來進行細緻地梳理工作。第四，依據牛有成常委和林克慶副市長的講話精神，該鎮前期的兩個試點即楊各莊村和西杭子村涉及宅基地拆遷問題，不宜作為試點工作推進的切入點，建議從集體經營性建設用地較為集中的村進行切入。