赴歐盟植物檢疫的考察報告
為了解歐盟植物檢疫管理模式、執行機制、法規建設，學習檢疫隔離溫室的設計、建造及使用管理經驗，3月10至23日，結合中英農業科技交流專案，由國家發展計劃委員會農經司、農業部發展計劃司、種植業管理司、規劃設計研究院、全國農技中心等部門有關人員組成考察團赴英國、荷蘭及法國對歐盟植物檢疫工作進行了考察。在歐期間，考察團拜訪了英國環境、食品及農村事務部，考察了英國農業部中央科學研究院、蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心及其檢疫隔離設施，參觀了荷蘭溫室公司、法國瑞奇公司等溫室製造企業，獲取了大量相關資訊，圓滿完成了考察任務。現將考察情況簡報如下（檢疫隔離溫室技術報告附後）。
一、歐盟檢疫基本情況
農業在歐盟經濟中佔有較大比重，為保護農業生產安全並服務農產品貿易，歐盟十分重視植物檢疫工作，建立了較為健全的植物檢疫體系。
（一）有效的管理模式
歐盟是一個由15個獨立國家組成的經濟政治聯合體，奉行共同的農業政策，包括檢疫政策，這種特殊的環境產生了特殊而有效的檢疫管理模式。
在歐盟層面，歐盟理事會負責植物檢疫基本法規的制定及重大檢疫問題的最終決策，歐盟委員會負責組織實施，包括制定實施細則、提出經費預算、協助成員國開展檢疫檢驗、核查疫情發生及處理情況、與非歐盟國家簽訂檢疫協定並組織農產品進口預檢等。為加強協調，歐盟成立有植物檢疫專門委員會，參與檢疫措施的制定與實施。重大檢疫決策，先由專門委員會討論評議，取得一致後，組織實施，否則須提交歐盟理事會做最終決定。
在成員國層面，透過將歐盟檢疫法規本國化執行統一的檢疫政策。根據歐盟植物檢疫法的要求，各成員國均設立或指定了一箇中央職能部門即國家植物檢疫機構負責植物檢疫事務的協調，並統一管理本國的植物檢疫工作。儘管各國的國家植物檢疫機構名稱不盡相同，有植物檢疫局、植物保護局、質量政策局等，但無一例外均隸屬於農業（農漁食品、農林）部，並透過在各地設立下屬機構垂直管理全國植物檢疫工作，既無內外檢之分，也無農林業之別。
（二）完善的政策法規
長期以來，歐盟十分重視檢疫法制建設，形成了完備的法規體系。依法檢疫是歐盟植物檢疫工作的顯著特徵。
一是體系完備。歐盟檢疫法規體系由基本“法”、行政法規和雙（多）邊協議三個層次構成。針對全域性性檢疫問題，制定嚴格意義上的基本“法”，其核心是植物檢疫法，也包括馬鈴薯癌腫病、胞囊線蟲等10多項重大檢疫性有害生物控制法令。為提高法律的可操作性，基本“法”明確要求歐盟委員會制定具體辦法和程式，包括委員會令、決定及建議等110項，既有行政法規，又有技術標準。歐盟委員會還與各國簽定了相當數量的雙邊、多邊協議。
二是制修及時。歐盟檢疫立法是一個長期動態的過程。根據檢疫工作變化情況，不斷修訂行政法規，並對基本“法”做必要修改，從而保證法律法規儘可能符合實際需要。以植物檢疫法為例，1977年頒佈，其後23年內進行了大大小小39次修改，2000年又歸納歷次修改，制定頒佈了新的植物檢疫法。
三是要求極嚴。歐盟檢疫法規是成員國必須遵循的最低要求，成員國有權透過本國立法確定高於歐盟的具體要求。如為保護本國農業生產安全，英國對健康種苗傳帶某些病蟲的允許量比歐盟低、發現重大檢疫性有害生物後的禁種年限也長於歐盟。發生馬鈴薯金線蟲和白線蟲的地塊，歐盟分別禁種馬鈴薯5年和10年，英國則要求禁種6年和12年。
（三）科學的檢疫做法
在農產品檢疫方面，歐盟做法具有很強的針對性和靈活性。一方面，根據疫情發生分佈，將一些檢疫性有害生物列入名錄進行檢疫，確保符合既定的檢疫要求；另一方面，根據歐盟委員會的建議，歐盟理事會經常對名錄進行修訂補充。
歐盟檢疫名錄分6大類，包括《禁止傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止隨特定植物或植物產品傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止進境植物（植物產品）及其相關物名錄》、《滿足特定條件方可進境的植物（植物產品）及其相關物名錄》、《進境前必須檢疫的植物（植物產品）及其相關物名錄》、《需採取特殊檢疫措施的植物（植物產品）名錄》等，涉及有害生物、植物、植物產品及栽培介質等多達351種（類）。部分名錄還根據有害生物在歐盟有無發生、植物（植物產品）是否源於歐盟、物件物關係整個歐盟還是特定保護區等，進行了細化分類，操作性極強。
歐盟各國圍繞《進境前必須進行檢疫的植物（植物產品）及其相關物名錄》開展農產品檢疫工作。一是對名錄中源於歐盟的物件物實施檢疫。各成員國植物檢疫機構委派植物檢疫人員進行產地檢疫，每年或每茬不少於1次，必要時作室內檢驗。對農產品加工、儲存場所、包裝材料和運輸工具也要進行認真的檢驗，確保輸往其他成員國的農產品具有良好的植物衛生條件；二是對名錄中來自非歐盟的物件物實施檢驗。進口農產品不管最終銷往哪個成員國，原則上要在進入歐盟的第一個成員國口岸進行檢疫，核發植物檢疫證書（即統一的植物護照）後，才能在歐盟境內流通，以確保輸入歐盟的農產品具有良好的植物衛生條件。
為確保各項檢疫要求落到實處，歐盟還採取了以下幾項措施：一是對作物生產者和進口商進行註冊登記，相關資訊要伴隨其生產或經營的農產品流通，力求每一批農產品都可以回溯到它的源頭；二是根據需要實施市場檢疫，帶有植物檢疫證書的農產品跨成員國邊境流動時無需檢疫，但在市場流通時要接受必要的核查；三是對進入保護區的農產品提出特殊要求，符合要求才能進入保護區；四是歐盟委員會可組織成員國對進口農產品實施原產地預檢。
（四）嚴格的疫情處理
歐盟要求，成員國發現新的有害生物，無論是否列入檢疫性有害生物名錄，只要是首次發現，都要立刻報告歐盟委員會，並通知有關成員國採取緊急調查和處理措施。必要時歐盟委員會植物檢疫專門委員會組織專家進行實地調查，論證成員國採取緊急措施的科學性與可行性，予以認可或提出處理要求，採取包括染疫植物（植物產品）銷燬、栽培介質及包裝材料處理、生產工具、包裝儲存場所及運輸工具消毒等處理措施。一旦確定疫情隨某一批農產品傳入，歐盟委員會將對其流透過程進行回溯，並通知相關成員國，採取必要的調查處理措施，加強對該類農產品的檢疫檢驗。
（五）可靠的經費保障
鑑於植物檢疫的公益性和重要性，歐盟委員會適時提出增列檢疫專案，列入財政預算。根據檢疫工作的實際需要，主要用於以下兩個方面：一是購建檢疫儀器裝置。適應建立內部統一市場需要，歐盟十分重視檢疫基礎設施建設，改善檢疫檢驗所需儀器和疫情處理裝置。在經費分配上優先考慮進口農產品集散地、與非成員國交界的邊境地區，特別是對處於農產品進出口通道位置的成員國給予重點傾斜，支援力度最高可達實際支出的50%。二是補助植物疫情處理。成員國一旦發生疫情，威脅歐盟整體或區域性，可向歐盟申請疫情處理經費補助，用於保證檢疫措施的落實和彌補檢疫處理的直接經濟損失，支援力度可達50%。如進一步處理關係整個歐盟的安全，還可追加部分經費。
二、歐盟檢疫隔離設施
由於種苗傳帶檢疫性有害生物風險最大，歐、美等發達國家特別重視引進種苗的隔離檢疫工作，將其作為防止疫情傳入的最重要措施，投入大量資金建設隔離檢疫設施，並對國外引種隔離檢疫作出嚴格規定，配備專門人員，實施隔離檢疫。
（一）明確的法律規定
歐盟對種苗進口十分慎重，明確任何作物都不允許大規模生產性引種。生產試驗和為科研、育種目的少量引進禁止進境植物必須接受嚴格的隔離檢疫檢驗。如馬鈴薯種薯一個品種最多隻能引進5塊，種薯入境後必須直接運到植物檢疫隔離場，進行種植和整個生長期檢疫，證明不帶檢疫性有害生物後進行組織培養，只有健康的一代組培苗才能提供給引種單位使用。
（二）先進的隔離設施
為嚴防外來檢疫性有害生物傳入，歐盟各國投入大量資金，建設、裝備檢疫隔離場[見圖1、2、3]。以英國為例，農業部在約克建有2000m2的大型檢疫隔離設施，專門進行進口種苗隔離檢疫和危險性有害生物的研究。其中檢疫隔離溫室耗資300萬英鎊，選用高質量材料保證溫室的'密封性，透過調節進出氣流實現正負壓差，用水採用封閉迴圈，溫度、光照、溼度均採用計算機自動控制。隔離檢疫操作程式嚴格，人員進出嚴格管理，隔離檢疫廢棄物如實驗材料、栽培介質等均要經過高溫消毒或焚化處理，確保隔離效果。
（三）完善的配套措施
為滿足隔離檢疫的高技術要求，英國農業部植物檢疫隔離設施包括與之配套的綜合性實驗室，設立了專門的植物檢疫部，下設昆蟲、細菌、真菌、病毒及雜草等專業技術組，有60多位專家，年執行經費200萬英鎊。綜合實驗室裝備先進，包括透射電子顯微鏡、掃描電子顯微鏡、PCR儀、高速冷凍離心機等，可開展PCR、血清學檢測、核酸雜交等檢驗檢測工作。英國蘇格蘭作物研究院、國際園藝中心等很多研究機構也建立了高水準的檢疫隔離溫室，這些機構從事危險性有害生物或轉基因研究時，都要求在隔離溫室中進行。
三、歐盟檢疫借鑑及我們的建議
透過考察，我們認為歐盟一些合理的檢疫做法對我國有一定的借鑑意義，根據歐盟的經驗，結合我國實際，我們建議農業部加強以下幾項工作：
（一）設立專門的植物檢疫機構
歐盟植物檢疫工作之所以能成功開展，與其科學的管理模式和各成員國合理的機構設定密不可分。美國、澳大利亞、加拿大等多國經驗也證明，農業部作為農業行政主管部門，設立專門的植物檢疫機構是做好植物檢疫工作的重要保證，也是保護國內農業生產安全和農產品市場的客觀需要。我國是農業大國，植物與植物產品調運量大面廣，農業植物檢疫任務繁重，1998年原農業部動植物檢疫局劃出後，國務院仍賦予農業部檢疫立法、疫情釋出、政府間協定簽署等職能，加強了農業部主管植物檢疫的職能。我國加入WTO後，植物檢疫作為保護國內農業安全和農產品市場、促進農產品出口唯一可以經常運用、符合國際慣例和WTO規則的合理合法手段，將發揮非關稅技術壁壘的重要調節作用，提升農業部在國民經濟發展和國際競爭中的地位作用。為此，建議農業部設立專門的植物檢疫機構，充實檢疫力量，做好應對WTO的各項工作。
（二）加快植物檢疫隔離場建設
植物檢疫隔離場是美、歐等發達國家有效防止外來有害生物入侵，抵擋國外農產品衝擊國內市場的重要手段，也是一個國家檢疫能力和水平的綜合體現。近年來，為適應加入WTO的新形勢，依託國家植保工程，農業部先後啟動建設國家植物檢疫隔離場（北京）和成都、廣州區域植物檢疫隔離場，各項工作正在穩步推進，按照專案進度安排，年底即可竣工。目前問題主要是檢疫隔離場管理模式和執行經費未落實。根據歐盟經驗，植物檢疫隔離場屬純公益性質，管理相對獨立，技術力量雄厚，財政經費充足。為此，建議農業部將植物檢疫隔離場的執行管理擺上議事日程，一方面解決檢疫隔離場的管理及人員編制；另一方面解決檢疫隔離場的執行經費，列入財政預算專項，確保隔離場執行經費，以充分發揮其有效防止疫情傳入和檢疫技術壁壘的作用。
（三）保障檢疫事業經費
與歐盟充足的檢疫經費相比，我國一直沒有固定的檢疫事業經費，導致疫情普查、封鎖控制等工作難以落實，基本資料和基礎資訊不全，檢疫決策和對外談判科學依據不足。植物檢疫是國家需要、公益事業，我國加入WTO後，疫情調查監測、風險分析、官方控制、非疫生產點非疫生產地建設、應急措施研究和對外談判等，許多基礎工作急需開展。為此，建議農業部積極爭取財政支援，將植物檢疫事業經費納入國家農業事業經費財政預算。
（四）加快植物檢疫立法程序
歐盟完備的法律體系對檢疫工作順利開展起到了重要的保障作用，與之相比較，我國《植物檢疫條例》雖然1983年已經制定，1992年又修訂釋出，但近些年國內外情況發生了很大變化，許多方面缺乏法律依據，有些做法與國際並不接軌。為此，建議農業部將《中華人民共和國植物檢疫法》納入立法規劃、組織立法調研並起草法律文字。